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关于财政集中支付制度改革的思考 文章标题：关于财政集中支付制度改革的思考 1994年我国开始新的预算体制改革以来，初步建立了 转移支付和分税制财政体制，迈出了向公共财政转变的第一 步。XX年3月16日财政部与中国人民银行合颁布《关于印 发的通知》及其附件一《财政国库管理制度改革试点方案》， 之后财政部和全国各地方财政部门加紧进行了国库改革的 试 点和推广工作。国库体系改革的总方向是从现行的高 度分散化的模式转向相对集中性的模式，其实质是实现核 心的财政管理功能的集中化。而关于国库改革的理论探讨 却一直显得相对薄弱，且缺乏清晰的宏观框架，本文将结 合我国的具体情况做些探讨。 一、分散化公共财政下的国库体系 中国传统公共财政框架的基本特征是：一个高度集权 的财政体制，加上一个高度分散化的财政管理框架。从上 个世纪80年代以来，中国财政改革的重心一直集中在财政 体制方面，到90年代中期实施分税制财政体制以后，财政 体制的集权化程度已经大为降低了，但是高度分散的财政 管理框架却没有改观。财政管理框架的分散化集中体现在 国库功能的分散化方面，这种分散式支付制度，是重复和分 散设置账户，将预算确定的各部门和各单位年度支出总额 按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。 主要存在以下三个问题： 一是支出过程脱离财政监督。预算资金一旦拨付给了 部门和单位，就脱离了财政监督，资金使用缺乏事前监督， 财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监 督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为，各种 挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，财政资金入库时 间延滞，大量资金经常滞留在预算单位，降低了资金使用 效率；特别是建设项目资金，经过层层截留、挤占、挪用， 落实到具体项目上的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣 工程”现象。 二是资金分散支付和存储，使用效率不高。由于各单位 资金都有个逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单 位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位 形成沉淀，而财政部门为应付短期资金需要，有时不得不向 银行借款或发行短期公债，从而大大增加财政利息负担。 三是财政资金运行的信息反映滞后。因为财政资金大 量分散于各单位、各部门在商业银行开设的账户，财政部门 和中央银行无法全面了解整个财政资金的运行过程，导致 财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全 面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、 执行分析和宏观经济调控提供准确依据。 二、推行国库集中支付制度势在必行 针对现行国库管理体制存在的种种问题，从深化财政支 出管理与监督的实际需要出发，应建立和推行市场经济国家 普遍采用的国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度，即 将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定 的代理行开设的单一账户，所有的财政支出必须由国库单一 账户集中支付的一种制度。在这种制度下，财政部门对各预 算单位的经费不再事先预拨，财政资金的使用，由各部门根 据细化的预算自主决定，财政部门核对后准予支出，财政资 金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前，所有的 资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少 了财政支出的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪 用等问题，确保了财政资金的使用效益。 通过分析各国实行国库集中收付制度的经验以及我国 财政资金管理现状，笔者认为，推行国库集中支付制度改革， 具有重要的现实意义。 第一，实行国库集中支付制度，有利于库款统一调度，降 低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益。实行国库集 中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头 存放问题。使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款，由一 次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存放变为单一账 户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利 于财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能 力，有效降低资金划拨支付成本，提高财政资金的使用效益 第二，实行国库集中支付，有助于强化财政预算执行， 有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。实行国库集 中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督， 把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支 出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预 算的严肃性。同时，由于实际资金不到单位账户，单位想挤 占、挪用和截留财政资金己不可能。 第三，实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机 制，从源头上有效预防和遏制腐败。实行国库集中支付制 度，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开, 从机制上防止营私。财政预算部门、支出单位、财政国库 支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加 强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出 ，提高财政资金的