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南京国民政府前期救灾行政机构因循演变的历史考察 摘要：南京国民政府时期，灾多难广，在救灾现实需求 大背景下，受西方社会救济行政理念影响的国民政府，承继 民国初期的基础，普遍设置了专门行政救灾机构。这一时期 行政救灾机构，无论是经常性还是临时性的，基本呈现出组 织系统完备、内部部门分工明确、权责清晰、注重监察与稽 核工作、规章制度详尽等鲜明时代特色。不过，国民政府专 门救济行政机构的普遍设立，表征政府救济理念转变、现代 化因子增进的同时，也面临经费不足、权轻位卑、专门救济 人才缺乏、职员待遇较低、机构功能发挥受制于时局影响等 诸多缺憾。 关键词：南京国民政府前期；救灾机构；演变 中图分类号：262.9 文献标识码：A 文章编号：1001-820403-0156-05 机构设置是一项工作开展的组织基础和保证，机构设 置是否合理是工作能否有效开展的前提。南京国民政府时期 救灾事务沿袭民国初年的传统，设置了专门救灾机构。对于 该时期救灾机构没立的背景怎样，因循演变轨迹如何，组织 构成是否合理，工作开展状况怎样，职能发挥效用如何等问 题，学界缺少集中详细之探讨。基于此，本文依据有关档案 材料及相关史料对上述问题进行考察和梳理，以期对这一时 段救灾机构有一客观认识和合理评价，并对当前救灾机构的 没置和相关工作的完善提供历史借鉴。 一、救灾行政机构设置背景及因循演变轨迹 中国素以多灾多难著称，时人董时进称灾为中国特产， 外国人称中国为“饥荒的中国”。1927至1937年的南京国民 政府时期，除了内战外患不断的人祸外，几乎连年天灾。据 李文海等编辑的《近代中国灾荒纪年续编》记载，十年当中， 发生了 1928至1930年华北和西北大旱灾、1931年以江淮流 域为中心的全国大水灾、1934年旱灾为主多灾交乘的灾害， 除此之外，其它年份都存在程度不等、灾种不同的灾害。连 年不断大面积水旱交互、多灾并存的现实客观环境，迫切需 要设立救灾专职机构以更好负责救灾工作。 民国以前的救灾事宜是由各机构兼管，而非专管。救 灾事务开始有专门机构负责是民国以后的事情。除了历朝历 代如影随形连绵不绝灾荒的现实逼迫因素外，西方执政理念 的影响乃是重要原因。民国初建，身受西方政治文化熏陶的 孙中山，结合自身思考，提出了“三民主义”“权能分治”“五权 宪法”等一整套治国理念，根据“权能分治”思路，按照《国民 政府建国大纲》，中央政府设立行政、立法、司法、考试、 监察五院，试行五权之治。行政院下设的内务部及各省设立 的民政厅成为专门主管全国和地方赈恤、救济、慈善及卫生 等事宜的机构；北洋军阀时期基本上仍延续此种救火管理模 式，在1920年时，因救济直、鲁、豫、晋、陕等省的特大 旱灾，增设赈务处，隶属于内务部，作为临时赈济机构。根 据1923年10月16日公布的《赈务处暂行章程》，赈务处设 督办一人，由大总统特派，督理本处事务。赈务处设会办一 人或二人，有大总统简派，襄助督办办理本处事务。赈务处 设坐办一人，由大总统简派，承督办之命，掌理本处事务。 赈务处置委员若干人，由督办就各官署职员中选派，赈务处 之督办、会办、坐办均为名誉职，其临时委员得酌支夫马费， 由督办定之。处内分置总务、賑务、赈粜、工赈、运输五股。 1924年10月17日又公布《督办赈务公署组织条例》和《附 设賑务委员会章程》规定署内分置总务、赈务、稽查三处办 事。督办赈务公署主办全国官赈，凡海关附加收入的全部均 由其支配，所有灾区赈济事宦，赈务各官署得随时向它报告。 与南京临时政府时期相比，赈务机构的职权和规格都有所提 升，不但有常设机构，尚有非常设机构，制度也较前有所完 善。 南京国民政府时期，社会对国家在社会救济包括救灾 工作上的认识理念进一步演进。如对西方社会救济体会深刻 的社会工作者陈凌云明确指出：“国家为人民聚集而成，政府 乃由人民组织，而为人民谋福利之机关，人民有所困苦，则 应加以救济，人民有所需要，自当俾与协助，此乃贤明政府 所应负之责任。”同时他还指出：“各国多认社会救济乃政府 对于人民之一种重要责任，在人民方面，则为一种应享之权 利。”蒋介石在谈到社会救济时电说：“今日的社会救济，并 不纯是一种以悲天悯人为基础的慈善施舍，而是在义务与权 力对等的观念中，以及在社会的连带责任观念中，政府与人 民应有之责任”基于上述政府对救济观念的转变，在承继此前 政府社会行政机构设置的基础上，南京国民政府时期救灾行 政机构有所变动。1928年4月1日，将民政部改为内政部， 在抗战全面爆发之前，该部为礼会救济的主要常设机关。内 政部下设总务司、民政司、警政司、地政司、礼俗司和统计 处。赈灾救贫及其它慈善事业，统归民政司掌管。根据1928 年6月内政部颁布的《内政部各司分科规则》，民政司下设 四科，由第四科掌理