治理建设工程领域腐败问题的对策和做法-澳门廉政公署.PDFVIP

1 治理建设工程领域腐败问题的对策和做法治理建设工程领域腐败问题的对策和做法 治理建设工程领域腐败问题的对策和做法治理建设工程领域腐败问题的对策和做法 杜慧芳 首先，对于今天能有这么一个好机会跟香港和内地的同行坦诚进行交流，我们 感到十分欣喜。事实上，由于澳门的地方和人口都明显比内地和香港少，所以我们 在治理腐败问题上所掌握的经验亦相对较少，今次的研讨会对我们来说实在是一个 取经的宝贵机会。鉴于澳门前司长巨大贪腐案的揭发，暴露了澳门在土地批给、公 共工程的承揽和施工监督方面存在很多制度和行政管理上的漏洞，所以澳门廉政公 署除了严格执行其刑事侦查权进行深入调查和取证外，亦根据本身所具有的针对制 度和行政运作进行审查和提出完善建议的职权，于去年开展两项制度审查工作，一 个针对土地批给和监管制度，另一个则针对公共工程的采购制度，有关审查报告已 于去年底完成和呈交行政长官。今天和大家进行交流的、就是公署就公共工程的采 购制度和实务操作进行分析研究后所发现的问题和提出的一些改善建议 。因此，以 下本人与大家一起探讨的、有关澳门应如何治理工程腐败问题，便会集中在公共工 程的范围 。至于私人工程方面，包括工程准照的审批、施工质量和安全的监督、使 用准照的签发等，虽然从侦破案件的资料显示，当中也有不少涉及制度和行政运作 的弊端，但为免交流探讨的内容因过于分散而流于空洞，加上时间有限，故不在这 里讨论。 关于公共工程的承揽和监督方面，我们认为现行制度和执行机制所存在的腐败 风险基本上从以下九方面反映出来： 一、 不论是工程设计、施工或工程监理，现行法例对于当局如何作出豁免公开招标、 或甚至豁免书面谘询的决定（尤其是透过分拆或后加工程 ），均未 明确订 明必须具备 哪些条件，亦未要求当局须公开其豁免原因。 二、 虽然现行规范公共工程承揽程序、于九九年颁布及于同年年底生效的法例订明 当局应为执行该法例而制定细则性规定和技术规定，但经过八年后当局仍未有履行 这 「立规」义务，所以存在极大的 「漏洞 」是毋庸置疑的。 1 本文为廉政公署助理廉政专员杜慧芳于2008 年1 月22 至23 日在深圳举行之「建设工程领域治理 腐败研讨会」上的发言稿。 三、 针对以书面谘询程序进行的判给，现行法例规定的谘询对象 「最少 3 家 」，但 实务上当局多奉行 「只问 3 家 」政策，不理会相关工程的规模大小、价金和市场上 具条件竞争者的多寡，这种 「因循 」的作风长期未受正视。 四、 当承揽程式完成、当局正式作出判给后，并没有针对承揽商的施工质量和对承 揽合 同的履行状况进行评估，以作为其 日后可否继续参与公共工程承揽的考虑 因素； 换言之，当局并没有建立将承揽商的履约表现与是否继续列入谘询对象或甚至判给 对象挂钩的机制。因此，不利于督促承揽商严格履行承揽合 同的要求 。 五、 现行法例无订 明可列入评分标准的项 目( 以及子项 目)范围及相应的评分比重幅 度，实务上容易出现 「度身订造 」评分标准以优待个别承揽商，某些个案甚至出现 在开标后方订定评分准则的情况 。 六、 针对 「价格 」评分这项 目，现行法例订立了 「价低者得高分 」的原则，将竞投 者在价格因素的得分与其他评分因素的得分综合计算而决定判给对象，但部 门在实 务操作中则奉行 「价格合理者得高分 」，且将价格合理与否的认定标准与竞投者的报 价挂钩（实务操作为：撇除最高与最低价后将各报价的中位数乘 以某百分比 ），为 「围 标 」创造了诱因，特别是在报价者范围仅限于三数承揽商的谘询标，诱因更大。 七、 虽然 《行政程序法典》规范了合议机关的运作及其成员的责任范围，特别是在 表决过程中各成员应有 自己的立场，但现行采购法例无 明确订 明评审委员应 「同时」 和 「独立」地作出评分，实务上留有纪录的多仅为全体委员对每一评分专案的 「共 识总评分 」，以致无从考究各评委所作的评分及其依据，不利督促各评委对 自己的评 分负责。 八、 为应付澳门近年的急速发展，各种大小不一的公共工程不断展开，单靠公职中 的技术人员已不足 以应付众多的工作，故当局多将工程设计的工作外判，实务操作