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城乡一体化建设的制约因素及对策 【摘要】城乡一体化是在生产力城市化水平发展到一 定程度的必然结果。在我国的城乡一体化建设中，面临着 农村社会保障和农村土地制度改革两个瓶颈因素的制约。 只有这两个制约因素得以解决，城乡一体化建设才能顺利 推进。本文就如何建立农村社会保障体系，及如何进行现 行土地制度改革提出了自己的观点，认为建立村社制度是 建立最低成本的农村社会保障制度的基础，土地股份合作 制是将股份合作制引入农村土地经营体制而形成的一种新 型的产权结构和运行机制，是农村土地制度从经营体制层 面推进到产权层面的改革。 【关键词】城乡一体化农村社会保障村社制度土地股 份合作制 城乡一体化是在生产力、城市化水平发展到一定阶段， 从而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化过 程。是城乡人口、技术、资本、资源等要素，互为资源， 互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、 文化、生态上协调发展的过程；是统筹城乡经济发展，增 加农民收入，深化农村改革，建设社会主义新农村的重要 途径；是全面建设小康社会、贯彻落实科学发展观的必然 选择；是优化经济结构，提高资源配置效率，提升综合实 力和竞争力的重要举措。然而任何地区在城乡一体化实践 过程中，都面临农村社会保障和农村土地制度改革两个瓶 颈因素的制约，只有这两个制约因素得以解决，其他诸如， 城乡规划布局一体化、产业分工一体化、城乡服务功能一 体化、城乡社会事业一体化、城乡社会进步一体化等才能 实现。 一、农村社会保障体系的建立 土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生 产必需的物质条件和自然基础，随着我国工业化与城市化 建设步伐的加快，农村土地被大量征用，土地资源越来越 紧张。在我国农村，大部分农民没有退休金，其养老保障 由其所承包的土地承担，所以就农民来说，土地具有承载 功能、养育功能和资源功能，是农民就业保障、生活保障 和伤病养老保障。如果土地被征用不仅意味着农民丧失了 农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本财 产。失地农民问题己经成为我国城市化过程中最为严重的 社会问题之一。对于大量的失地农民来说，在土地被征用 后，现行补偿办法主要是货币补偿、招工补偿、社会保障 补偿等。每种补偿方式都各有特点，但也有各自的局限 性。货币补偿，只是一种生活指向性的安排而非就业指向 性安排，而且现行的补偿标准较低，集体经济组织和农民 之间的分配不尽合理，农民的利益往往会遭受损失；招工 安排是计划经济的一种安置方式，不适应用工单位市场化 改革的趋势；只有社会保障方式才是保障失地农民利益的 最好方式。 目前中国城市化水平达到45%,还有55%的人口生活在 农村，即以中国现有13亿人口计，尚有亿农村人口。近年 来由于大批耕地流失，现在还剩下18亿亩多一点的耕地。 这样算下来，农村人口的人均耕地面积大约为亩。以平均 每亩耕地一年带来800元收入，2亩半耕地不过带来人均年 收入2000元左右，抵不上城市居民一个月到两个月的收入 在小农经济的自给自足条件下，耕种土地的收入可以解决 农民的吃饭问题。但是，由于一家一户的小农经济的经营 模式成本高、数量小从而导致其作为一个生产单位的竞争 能力降低，难以实现高效农业和标准化农业，致使农产品 的价格低廉且不稳定。虽然在农村每个人都可以分到一块 土地，但是农民种地之后的收入并不能满足农民生产生活 的基本需要。尤其是，当农民由于年老或者疾病丧失劳动 能力之后，其所承包的土地不能满足他们的最低生活保障 导致了城乡之间生活上的巨大差距。所以只有启动社会保 障程序才能解决农民的后顾之忧，这是城乡一体化进程的 前提条件。 近年来，全国各地根据中央要求和国务院安排全面启 动了社会保障工作。学术界对建立农民社会保障制度争议 颇多。关于如何剥离土地对农民的社会保障功能是一个老 问题，已经有许多理论和政策建议。有些学者认为通过城 市化建立农民社会保障制度。这个思路合乎逻辑，但是国 家现行建立的对城市人口提供社会保障的账户，有的地方 能持平，有的地方连现收现付都做不到。这样连继续维持 都有一定的困难，又怎么能够为7亿多农民提供社会保障? 客观上指望让政府来给7亿多农民提供保障也是不可能的。 因为农业产值只有大约15%，农业人口却是55%。以百分之 十几的产值作为财税基础，提供55%人口的公共品需求，那 是绝对做不到的。 建立村社制度是建立最低成本的保障制度的基础。在 实行大包干的时候，国家行使“退出权”的具体方式，是 将土地所有权交与村社，同时放弃对农业的支持和对农村 公共品的开支，村社是所有权主体和公共品的提供者。村 社是财产主体，直接对政府负责，为农民提供社会保障。 具体的改革办法可采纳国土资源部现行的试点经验。一是 允许村社土地以作股的方式参与基础设施建设，把各种基