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城乡结合部土地流转问题探讨 摘要：我国城乡结合部地区由于长期处于城乡二元管 理体制的双重管理之下，在有些特定的政策领域存在管理 盲区，尤其是土地管理比较混乱。在城市化的浪潮中，如 何在城市扩张的过程中实现城乡结合部地区的土地合理流 转，对于改变城乡结合部地区的城乡二元结构和实现统筹 城乡发展具有重要的理论和现实意义。本文主要以北京市 丰台区为例就城乡结合部地区的土地流转问题进行论述。 关键词：城乡结合部；土地流转；集体资产处置 北京市丰台区由于受到地理位置、区位条件和人们思 想观念等方面的制约，城市化的进程和地区经济的发展明 显滞后于北京市的其他城区。由于地处城乡结合部，丰台 区城乡二元经济和城乡二元政府管理体制长期并存，其中 丰台区农居混杂及“城中村”问题突出，城乡分割的土地 管理体制和行政管理体制亟待改革。但由于历史原因，丰 台区仍实行城乡割裂的二元管理体制，即根据户籍划分管 理地域范围和职责，街不管农，乡不管居，与行政区划本 身的逻辑恰恰相反。由于丰台区的问题极具代表性，也是 许多城乡结合部地区在推动城市化的进程中普遍面临的问 题。因此，对丰台区的分析和研究就能为许多存在类似问 题的城市和地区（尤其是城乡结合部）的土地合理流转和城 乡二元结构治理提供借鉴和启示。 一、城乡结合部的土地流转 在乡村城市化过程中，集体资产的处置是明晰行政区 域界线的前提。丰台区绝大多数乡、镇的集体经济产权制 度改革己基本完成。改革后建立起了农村的集体经济股份 合作制，每个农民或集体经济成员都成为合法的股东，拥 有从集体经济中获得收益的权利，因此，这种新型的农村 集体经济组织真正做到了与每个农民息息相关。 农村的集体资产主要包括土地、房屋和集体经济企业 在农转居过程中，这些资产应通过不同途径进行处置。针 对丰台区的自身情况，以集体经济组织为单位分批次、分 步骤地实现农村土地的合理流转是较稳妥的做法。也就是 说，在农转居过程中，首先要区分不同地区的集体经济组 织，并进行彻底的清产核资和产权界定，这一工作在丰台 区的绝大多数乡镇己经完成。然后，要以不同的集体经济 组织为单位逐步实现集体土地的合理流转。目前，主要有 两种处置方式：第一种方式是通过国家征地的形式实现集 体土地的流转，并按《中华人民共和国土地管理法》和国 家政策文件的规定给予失地农民经济上的补偿，同时，要 考虑给予相关的集体经济组织适当的经济补偿，用于维持 集体经济继续运转的资金支持。在采用这种方式实现土地 流转的过程中，要保证给予失地农民的经济补偿不仅能够 真正弥补农民失地的损失，而且能帮助他们获得重新谋生 的手段，以保证他们的长久生计。第二种方式是在不改变 农村集体土地使用权的前提下，由农村的集体经济组织创 建自己的房地产开发公司及实体企业，自主进行合理的开 发利用，这种方式在丰台区的一些乡镇目前也有采用（例如 卢沟桥乡和南苑乡）。这种农民自主开发的方式是一种全新 的现象，目前在开发过程中会面临许多问题需要加以解 决：一是政府的相关部门对于农村集体土地进入市场没有 制定相关的政策法规，造成这一领域存在法律和政策盲区 特别是城乡结合部地区的土地流转问题，一直以来就处于 政策管理的真空地带。按照《中华人民共和国土地管理 法》，农民在行政区划的调整完成后会从农民转变成居民 其所拥有的土地要相应转变为国有土地。因此，为了保护 农民的合法利益，城乡结合部地区在农转居后其土地的性 质可以由集体所有转变为国家所有，但国家仍可保留原集 体经济组织和农民对土地的使用权，在向政府交纳一定税 费的基础上可转变原土地的使用功能（即从过去的农村农业 用地转变为城市商业用地），允许其成立房地产开发公司和 实体企业自主开发利用。二是农村集体经济组织由于自身 资金实力薄弱，在开发利用其土地的过程中会面临包括资 金在内的一系列困难。同时，由于农民组织缺乏完善的专 业知识、现代化的组织机制和高效的经营管理技术，其经 营往往也缺乏效率，直接导致其开发的房地产项目质量较 差、管理不善。三是，农村集体经济组织的房地产开发公 司在开发其拥有使用权的土地时，同样要遵循城市规划的 原则和具体要求，在政府的统一指导下进行合法的、有序 的开发利用。政府应对农民及农村集体经济组织的这种行 为进行规范和引导，将其控制在适当的范围内。 在国家政策法规不健全的情况下，城乡结合部地区的 土地开发和土地管理还是应主要走国家征地、出让这一正 常开发的道路，但也可以考虑向那些经过改制的农村集体 经济组织及其相关的房地产开发企业进行适当的政策倾斜， 从而使这些城乡结合部地区的农村集体经济组织和农民能 够在城市化的进程中获得更多的由土地带来的收益。农村 的集体资产还包括农民的房屋和集体经济企业。农民房屋 的处置是与土地的流转紧密联系在一起的。在土地流转