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城市规划的公共政策属性与绩效偏差研究 云浮市城乡规划编制研究中心527300 摘要：我国己从法律层面确立了城市规划的公共政策属性，然而在经济 社会转型时期城市规划不仅偏离了公共价值立场，而且决策不民主、编制不科学、 实施问题多，因此木文对城市规划的公共政策属性与绩效偏差进行了探讨。 关键词：城市规划；公井政策；绩效；偏差；分析研究 我国《城市规划编制方法》历经四次修订，并在2006年实施的版木中 首次明确城市规划是政府重要的公井政策之一（详见第三条），这标志着我国己 从法律层面上确认了城市规划公共政策的属性。然而受到长期计划经济体制的影 响，城市规划公共政策属性不仅难以体现，而且在经济社会转型时期城市规划被 异化为单纯追求经济增长和实现政绩目标的工只［1］，公共价值和社会服务功能 缺失，不断重复编制的规划己失去了对城市发展的调控作用［2］,因此讨论城市 规划绩效偏差具有重大的现实意义。 1城市规划的公共政策属性与表现 1.1城市规划符合公共政策属性的原因 周国梁［3】认为城市规划符合公共政策的原因主要基于三点：一是城市 规划的主体、目标、立足点都与公共政策的定义相吻合，从定义上符合公共政策 属性。二是城市规划的目的、实施途径也与公共政策的基木特征相同，如解决公 共问题、维护公共利益。三是城市规划价值取向与公共政策一致，如追求效率、 实践取向等。但是城市规划不等同于公共政策，因为公共政策既括以空间为载 体的“块块”作用通道，也括“条条”作用通道，前者隶属城市规划范畴，后 者为行业政策范围。 1.2城市规划公共政策属性的只体表现 朱明艺［3］认为城市规划的公共政策属性表现在公共性、政府主导性、 傅弈性、稳定性与变更性几个方面。公共政策以实现公共利益最大化为目标，所 以城市规划也必须体现公共性特点。政府是公共利益的主要代言人，城市规划在 制定实施过程中也要以政府作为主导，发挥政府在规划专业性、信息垄断性和强 制力方面的保障作用。城市规划实施过程中，面临着以政府各部门私利为代表的 部门利益、以开发商为代表的企业利益和以广大城乡居民利益为代表公共利益之 间的三方博弈行为，开发商为满足己方利益倾向于投政府部门私利所好，就会损 害公共利益。城市规划作为公共政策，在政策制定、实施和终止过程的生命周期 内要保持一定的稳定性，同时又要根据城市发展需要而作出调整和完善，表现出 稳定性与变更性的对立统一。 2城市规划的绩效偏差分析 2.1盲B扩张违背发展规律 由于对公共政策理解的偏差，将单一经济B标作为社会公共B标，于是 “增长型”、“外延扩张型”城市规划主导城市建设，不惜以辆牲耕地和森林资源 为代价盲0扩张、人为造城，导致产城割裂、城乡分离、功能失调的后果，城市 规划的控制和规范功能被忽视。 2.2公共服务设施建设疲软 在经济高速发展过程中，地方政府为了完成主要政绩指标，非常热衷于 基础设施建设，对诸如多中心、多组团等空间发展0标投入较多资源，而对于包 括教育、医疗等公共服务设施建设未给予的足够的关注，对生态环境保护0标同 样不重视，导致建成区功能不完善，甚至环境恶化。 2.3多规并存削弱规划效力 目前，我国存在着发展规划与空间规划并存以及国土规划、区域规划、 城乡规划、土地规划、专项规划并存的格局，各规划在功能定位、作用范围等方 面不可避免的存在交叉重叠、矛盾冲突之处，导致规划体系碎片化、重复化和低 效化，城市总体规划被各专业规划肢解，规划效力被严重削弱。 2.4公众参与不足利益失衡 随着市场经济体制在我国逐步确立起来，城市规划中的公众参与H益受 到重视，然而更多的是象征性参与，公众参与的权利并未真正得到尊重和保障， 其中既有公众对城市规划不了解、公众参与的法律制度不完善原因，更多的恐怕 还是政府自身对公众利益关注不够。公众参与不足导致利益失衡，特别是弱势群 体的利益很难得到有效的保护。 2.5制度不健公共属性缺失 城市规划制度不健全是导致公共政策属性缺失的最重要原因，经常出现 领导者个人意志凌驾于决策体制之上，包括规划师、公众在内的其他人员只能配 合和执行，一些地方流传着“市长规划”、“书记规划”等说法印证了这一事实。 由于缺乏监督机制，导致规划决策失败、权利寻租和腐败现象，公共价值也被漠 视乃至践踏。 3城市规划的公共政策属性冋归与解决规划绩效偏差的对策 3.1转变城市规划价值取向 《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确了 “以人为本”的城镇 化建设思路，所以城市规划的价值取向也应由单一经济0标转变为“以人为核心” 的综合化多元0标，再结合公共政策的价值取向，城市规划应确立公共性、民主 参与性、人本性和空间正义性的价值B标。公共性反映城市规划的本质特征，维 护公共利益也是城市规划的核心价值。民主参与性是政府合法施政的基础，故应