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城市最低生活保障制度的价值取向透视 摘要：昆明是较早实行城市最低生活保障工作的城市， 低保制度在实施过程中也表现出不少值得深思的问题：贫 困是个人问题还是社会问题；最低生活保障的获得是接受 恩赐还是享受权利；工作人员与受保对象的关系是管理还 是服务等等。对昆明城市最低生活保障制度实施状况进行 分析评价，有着非常积极的意义。调查研究结果表明：由 于国民权利意识和“以人为本”价值取向的严重缺失，导 致受保对象虽然在物质生活方面得到一定的改善，但在精 神上却付出极大的代价。城市低保制度与促进社会公平公 正的社会福利目标之间还有一定的距离，这种状况应引起 政府和社会各界人士的深切关注！ 关键词：城市低保制度；国民权利意识；价值取向； 社会福利目标 昆明市的城市最低生活保障工作于1996年7月开始启 动，是全国较早进行这项工作的城市，昆明市自低保制度 实施以来，低保对象从最初的60⑻人，到XX年12月己达 4 5682户80039人。低保标准从最初每人每月140元，到 XX年的210元。此外，1999年7月昆明市还实现了在农村 推行最低生活保障制度。目前昆明市低保工作己基本完成 了 “应保尽保”的数量型扩张。昆明城市低保制度的实施， 其社会意义和影响不可低估。但是我们也应该看到该制度 在实施过程中出现的不少问题。 XX年4月至11月，我们对昆明市四城区最低生活保障 制度施行状况进行了一次系统调查。其中，昆明城市低保 制度以什么样的价值理念为导向；低保工作人员在具体实 施过程中有没有坚持这一价值理念；受保对象对低保制度、 对工作人员、对自身的受保身份是如何评价的；社会公众 又是如何看待低保系统中的相关人员的等等问题是我们重 点调查的内容。我们认为以“价值取向”作为切入点，对 城市低保制度实施状况进行分析研究是一种十分有意义的 探索。 一、贫困是个人问题还是社会问题 贫困是一个与社会道德和价值规范相联系的概念。在 政治哲学或政治经济学有关增长、效率和公平问题的讨论 中，它是一个更多涉及公平的问题。致贫原因主要体现为 两种观点：第一种是个体主义贫困观，认为贫困是由个人 原因所造成的，应由个人自己负责，主要体现为“能力说”、 “道德说”；第二种是结构贫困观，认为贫困人口的出现是 社会结构转型中个人缺乏发展机会或遭受社会排斥的结果， 应由社会负责，主要体现为“机会说”或“排斥说”。西方 社会在20世纪中叶己实现由个体主义贫困观向结构主义贫 困观的转化。但是在现代中国，个体主义贫困观仍然得到 社会各阶层各种群体的广泛认同。 从低保工作人员的角度看，他们主要基于“能力说” 和“道德说”来理解受保对象的贫困，他们认为贫困主要 是由个人原因所造成的，是一部分城市居民由于自身能力 的缺乏，没有奋斗精神，导致生活资料的短缺，最终陷入 贫困状态。这种观点偏向致贫原因的内在性、主观性和主 动性。 老弱病残是工作人员认为最典型的贫困人口，也是最 应当救助的群体。下面是盘龙区拓东街道明通巷社区一位 工作人员对贫困及社会救助的理解： PTA0 1 （被调查者编号，下文此说明省略）：无食无着 落，住房也没有，上有老，下有小的，无专业技能的失业 人员、残疾人（生活不能自理）及患有重大精神或生理疾 病的人，无人赡养的老人可以归之为贫困者。 XJBO3 （工作人员）：贫困者就是那些由于个人能力有 限，工资收入微薄，不能解决温饱问题的人。就是那些买 不起油盐酱醋，没有吃的住的，无力负担子女的学费，只 能看着别人吃喝玩乐的无奈人群。 许多低保基层干部心目中的最低生活保障对象与以“ 三无”对象即无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人为 主体的传统民政救助对象并没有多大差别。笔者认为，这 实际上在延续城市低保制度建立以前的社会救助对贫困的 理解。 除了 “能力说”，我们还可以从工作人员的描述中看到 更鲜明的价值判断和社会评价，个人过失行为造成的贫 是不被同情和不能被救助的。在笔者调查访谈中，笔者发 现在低保工作人员和社区居民言谈中表现出对受保对象的 负面评价较多，且大多数人认为受保对象自身素质低，道 德品质不好，贫困是他们自己造成的，这就是典型的“道 德说”。 XJA07 （工作人员）：什么样的人可以获得社会救助？ 首先应该是三无人员，但是如果是由于吸毒造成的贫困就 不行！即便现在戒掉了，也不能申请，这是一个导向问题。 GTD03 （工作人员）：受保对象整体文化素质低，好吃 懒做，不讲卫生，没有理想，不谈今后，做一天和尚撞一 天钟。 GTB03 （社区居民）：有的受保对象的贫困，不是由于 找不到工作，而是懒！像那些好手好脚的只要能吃苦，还 愁找不到工作？现在“骗保”现象太严重了，骗取政府的 钱，这些人道德太差！ PT E01 （社区居民）：他们能找到工作的，但是他们太 懒，我看不起他