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对税收竞争中地方政府行政权力滥用的思考 ［摘要］税收竞争中存在的地方政府行政权力滥用，不 仅扰乱了公平竞争的市场秩序，也严重破坏了税法的统一 性和严肃性，影响了资源的合理配置和经济的稳定发展。 追求自身利益最大化的内在动力、包括税制在内的与税收 竞争相关的法律制度的不完善，以及缺乏有效的法律制度 实施机制，是税收竞争过程中地方政府仍然滥用行政权力 进行干预的主要原因。因此，必须通过推进税制改革和加 强相关的法律制度建设来遏制地方政府的这种失范行为， 为有序的税收竞争提供一个良好的外部环境。 ［关键词］税收竞争；分税制；税权；行政权力 一、税收竞争中地方政府行政权力滥用的表现及其危 害 （一）税收竞争中行政权力滥用的表现 税收竞争是政府利用包括税收在内的各种竞争手段来 争夺经济资源，发展本地经济，最终扩大税基，增加政府 财政收入的自利性行为。按税收竞争的手段及法律的有效 性不同，可以分为制度内合法的税收竞争和制度外有害的 税收竞争。目前，在我国主要发生于各级地方政府之间的 横向税收竞争中，非法有害的制度外税收竞争依旧存在， 有时甚至还较为突出。绝大多数的制度外税收竞争的实质 是地方政府行政权力的滥用。其表现主要有：第一，违背 统一、开放的市场原则，对内严守税源，通过行政干预手 段，限制本地区生产要素的流出和企业的外迁，对外利用 各种政策、制度和执法部门等来实行地方保护主义，不让 外地产品进入本地市场，以免出现税负内溢。第二，突破 现行税法规定，擅自暗地越权变相减免，变“减免税”为 “先征后返”，对企业已经缴纳的税收以财政奖励或补贴等 各种名义返还给企业。第三，想方设法地利用国家的税收 优惠政策，允许一些企业打上从事投资于高新科技、公共 基础设施、农业、环境保护、节能节水、安全生产等项目 的招牌而享受国家规定的企业所得税优惠政策。第四，以 权代法，干预税收执法过程，有意放松管制，如对有的企 业故意延长纳税期限或免于稽查等。 税收竞争中行政权力滥用的危害 第一，地方政府通过行政干预，主要依靠擅自减少税 收的优惠政策来吸引投资的后果很可能使税收竞争并未能 起到像蒂伯特(Tie bout)的“用脚投票”理论认为的提高地 方政府提供公共品效率的作用，反而会由于财政收入下降 导致如奥茨(Oates)所指出的无法达到地方公共服务水平优 化的局面，这与税收竞争的初衷相违背。第二，非规范 化、非法制化的地方政府行政干预扰乱了正常的税收秩序， 使国家制定的税收法律政策得不到准确规范地落实，破坏 了税收法规的严肃性，也弱化了国家税收优惠政策的宏观 调控效果，并进一步影响我国产业结构的调整和区域间的 统筹协调发展。第三，各个地方政府擅自出台的税收优惠 措施和不同地区较大差异的税收执法力度，使得同一纳税 能力的经济主体因经济行为发生在不同地区而产生税负差 异，从而形成经济主体之间事实上的不平等竞争，不利于 为市场优化资源配置营造一个公平的竞争环境。而且这种 违背税收公平原则，扭曲市场优化资源配置的政府行为将 增加税收的额外负担，影响经济运行效率，同时还会滋生 地方政府官员的腐败行为和寻租空间，严重损害政府的形 象和公信度，无益于社会主义和谐社会的构建。第四，地 方行政权力滥用造成的地方保护主义，阻碍了资本、技 术、人才以及商品等各类生产要素和资源的跨区域自由流 动，这不仅破坏了我国统一、开放、竞争、有序的现代市 场体系的建立，而且强化了地方政府对企业的影响力和行 政干预程度，这与公共财政体制下的政府行为要求背道而 驰。 二、税收竞争中行政权力滥用的原因 （一） 地方政府官员追求自身利益最大化的内在动力和 不合理的政府绩效考核办法并存 公共选择理论认为：政府官员同普通人一样不可避免 地带有经济人的特征，当其在从事经济社会活动中面临若 干个不同的选择机会时，也总是倾向于选择能给自己带来 更大经济利益的那种机会。而地方官员要实现其经济利益 最大化，首先必须谋求其政治地位的长期性和稳定性。毋 庸置疑的是，现行地方官员政绩的考核仍以上级为主，上 级也一般以GDP为绩效考核的基本指标。因此，地方政府 官员采取行政干预这种既节约成本又方便易行的手段，对 现行的税收制度做出符合自身利益最大化的修正来进行制 度外税收竞争，夺取经济资源，带动本地区经济发展以谋 求政绩就不足为怪了。 （二） 税收立法权划分的不合理导致了税制供给不能适 应税制需求 制度是一种公共品，只有保证其供给（即制度的生产）， 真正体现对制度需求的回应，才容易被人遵守和执行。现 行的分税制基本上是在1994年以中央政府为主导的自上而 下的强制性制度变迁中形成的，这种变迁尽管在提高中央 的财政收入和宏观调控能力方面发挥了一定的作用，但由 于在这一过程中很少有地方政府的共同参与，未能形成中 央与地方“一对多