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对税务公务制度建设的思考 税务公务制度（以下称公务制度）即税务部门按税法、 法律（本文税法、法律作广义理解，包括法规、规章等规 范性文件）赋予的权利进行征税活动时应遵循的行为准则 或行为规范。它不包括与征税无直接关系的其它制度。现 代社会中，税收是实现政府职能的重要手段。使这一手段 达到实现政府职能所期望的目的，要求税务部门必须依法 行事。依法行事，在完善法律监督、社会监督的同时，税 务部门必须建立完善的公务制度。这是现实社会环境的需 要，是法治建设的需要，是管理监督的需要，是依法治税 的需要。 2 0年税收征管的理论与实践，几次征管改革结出的成 果，公务制度建设己有了良好的基础。深化制度建设主要 是规制方面的工作，应着手两件事：一是设定，即怎样建 立公务制度体系，公务制度主要应规范哪些内容；二是规 范，即针对现有公务制度的缺欠做补充完善。下面分别阐 述。 一、公务制度的设定及规范内容 按目前的行政管理法律体系、行政管理体制、税务管 理体制，税务公务制度应由国家税务总局就全国范围制定 公务制度准则和有关公务制度；在此前提下，国家税务总 局，省、自治区、直辖市税务局，市税务局制定本部门的 公务制度；根据需要，市税务分局可制定本部门的公务制 度。这样设定公务制度体系，体现出依据充分、层次清 晰、伸缩有度的特征，便于遵守与执行。 公务制度主要应规范三个方面的内容：机构及其职能、 公务员的职责、公务程序。机构是行使公务的基本单位， 职能是行使公务的权限与范围，机构的设置以其应有的职 能为基础。公务员的职责即是将机构的职能具体化，是具 公务的具体过程，它把职责与职能联系起来，把公务员与 机构调动起来，保持职能部门正常运转。上述三个方面应 为从事征税活动在行为管理上的基本配置，因此，应为公 务制度规范的主要内容。 在建设公务制度时，有人提出要建设公务监督制度。 如前我们说过，公务制度是一种行为准则或行为规范，即 是一种执法制度。从这个意义上说，公务制度必然体现出 监督的功能。由此，将公务监督制度建立于公务制度之中 更为恰当、更为科学，而无须另立体系。 本文所谈的公务制度建设，主要指以市税务局为单位 的公务制度建设。 从现实情况看，税务部门还没有建立起一套系统的、 完整的、便于遵守与执行的公务制度体系。没有建立起部 门制度、或建立的部门制度残缺不全。就一般情况看，机 构的设置是齐全的，但机构的设置、职能的配置是在探索 与适应中逐步形成的。机构的职能按权限、税种、对口业 务等做了分工，散见于一些工作会议、通知、工作规程， 考核办法、奖惩办法上。公务员的职责散见于《公务员条 例》、廉政办法、考核评比办法、奖惩办法上；公务程序除 了《纳税检查工作程序》等个别几个程序外，其他方面的 执法程序、工作程序甚为少见。许多职能、职责、程序方 面的问题或规范不全或未列入规范。这种散乱、不系统、 不完整、不正规的公务制度体系，使公务的运行中多歧路、 不流畅，不便于遵守与执行，归咎责任缺乏依据。由此， 现行的公务情况，可能产生的疏虞便可想而知了。因此， 当务之急，应就现有的公务制度归纳整理，尽善、尽快地 就缺欠的方面进行补充，按设定建立起公务制度体系。 二、公务制度的补缺 我们所谈的公务制度建设是在现有公务制度的基础上 进行的，因此，公务制度的补缺即是着眼于现有的公务制 度。下面就公务制度规范内容的三个方面谈补缺。 （一）机构的职能 我们说，现行税务部门职能机构的配置基本是齐全的， 但在分工方面仍需明确、仍需具体。如局长（分局长）、副 局长（分局副局长）、职能处、职能科有什么权限，权限 的范围、权限的尺度等都应通过制度明确下来，要细化、 要量化。避免因人而异、因事而异的情况。作到分工明确、 上下有节，制约有法。 从大的方面，可简单地把职能机构分为两级：一是市 局，二是分局。我们说，职能的行使是自上而下进行的， 职能的信息来源是自下而上流转的。分局处于这一过程的 终端。从目前存在的问题看，应特别加强对分局的监管， 加强对职能科的监管。 从市局看，目前对分局的监管主要是一种事后监管， 且主要以考核评比的形式为主，监管没落到实处。公务中 出现的问题，多年来往往是“亡羊补不了牢”，反而复之。 因此，必须用制度明确有关机构的职能权限。如明确有关 职能机构对案件的处理权，即有权直接参与分局对案件的 处理。这样做有两点益处：其一，对税务案件的处理做到 了事中的监督与控制，减少了案件处理过程中产生错误的 机会；其二，由于市局集中了全局范围内的税务案件，容 易统一、综合、平衡全市的情况，公正执法。 对职能科的监管，主要应强调对检查科的监管，因为 检查科是市局、乃至分局税务案件资料信息的主要来源。 在现有基础上，应设计出更为科学、合乎逻辑的办法，以 保证检查科提供材料、信息的真实