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户籍制度:统筹城乡综合配套改革的路径分析 摘要：阻遏城乡之间居民流动、支撑城乡二元社会福 利保障制度、与土地制度相表里固化户籍身份约束，是城乡 分割体制在户籍制度中的三大存留。户籍制度改革，必须以此 为改革对象,把握“城乡统筹”这一正确方向，改革户政管理， 改革与此相关的经济社会体制，才能步入正确的改革路径。 关键词：城乡分割：户籍制度；统筹城乡令令 中图分类号：F121文献标识码：A文章编 号:1007-519402-0176-05 一、户籍制度改革的对象：户籍制度及其关联制度体 系 令/夜令现行的户籍制度是在计划经济年代逐步建立 起来的，以城乡分割作为前提和以计划经济为基础的人口管 理制度。户籍制度改革，是统筹城乡综合配套改革的一个重 要内容。实施统筹城乡中的户籍制度改革，首先需要明确改 革的对象是什么。根据中央关于统筹城乡综合配套改革的要 求和重庆城乡分割的差距和特点，可以说，户籍制度及其关 联制度体系，就是户籍制度改革的对象。具体来讲，包括以 下这三个方面的内容： 限制和阻遏城乡之间居民流动和迁居的制度体系。 城乡分割的二元户籍制度形成于上个世纪五十年代。 在新中国的户籍制度逐步建立完备的同时，对城乡之间居民 的流动和迁居的限制也随之严格起来。在限制城乡人口流动 方面，《中华人民共和国户口登记条例》第十六条规定“公民 因私事外出，暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机 关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无 迁移条件的，应当返回常住地。”在限制城乡人口迁居方面， 《中华人民共和国户口登记条例》建立了迁移审批制度和凭 证入户制度。对农业人口迁往城市限制尤其严格，第十条特 别规定：“公民由农村迁往城市，必须有城市劳动部门的录用 证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入 的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。而当时 颁发的政策文件对此则有更具体更明白的表述。比如，1964 年8月国务院批转的公安部《关于处理户口迁移的规定》明 确规定：“从农村迁往城市、集镇，从镇迁往城市的，要严加 限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两 市的，要适当限制。” 这种政策法律实施的负面效应表现为，农村人口在工 业化进程中向城市迁移受到极大阻遏，城乡人口比例并未随 着国家工业化的快速推进而发生应有的根本性改变。 1952-1990年我国工业增长65倍，农业只增长了 3倍多；［1］ 而1949-1978年的30年间，城镇人口占总人口的比例由10% 只上升到12.9%，数量增加1亿多，农村人口却增加了 3亿 多，仍然占总人口的85%以上。［2］这种状况，成为当今 我国现代化的深度隐痛。 支撑和维护城乡之间不平等的社会福利和社会保障 制度 自上个世纪五十年代开始，户籍制度就从分隔城乡人 口推进到分隔城乡社会福利和社会保障。1958年国务院发布 了关于农村粮食统购统销和关于城镇粮食供应两个暂行办 法，实质是在户籍分隔的基础上，由行政权力之手控制城乡 之间的粮食产销渠道，以使国家能保证城镇人口的粮食供 应，同时严禁向非城镇人口供应粮食，令农民自种自食。以 城乡户籍划界，国有生产资料无偿划拨所形成的城镇就业岗 位斥拒农村人口，以保证城镇人口在低工资条件下充分就 业，又配套实行高福利，城镇人口享有住宅无偿分配、低价 畐lj食品燃料供应、公费医疗、劳动保护、退休养老保障等多 项社会福利，而农业人口则无望。 社会福利这种城乡之间不平等制度安排所形成的利益 格局，至今没有得到根本改观。我国改革开放取向市场经济 之后，以国家颁行《关于建立统一的企业职工基本养老保险 制度的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决 定》、《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》为标 志，城市又已基本构筑起了适应市场经济的社会保障体系。 因循历史惯性，又以城乡户籍划界，农村人口无缘城镇人口 的享有，至今养老保障、医疗保障、失业保障和最低生活保 障等严重缺失。 土地管理制度。 经济社会的城乡分割是与土地制度上的城乡分隔密切 结合互为表里的。依据宪法，《中华人民共和国土地管理法》 第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制， 即全民所有制和劳动群众集体所有制”。全民所有即国家所 有。第八条进一步明确规定:“城市市区的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以 外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农 民集体所有。” 上述城乡土地两制的土地制度，是与城乡人口二分的 户籍制度紧密配合的。农村人口因为是上一辈农民的血亲， 天然就是某一农民集体的成员，进而自然无偿拥有对农民集 体土地的权利。“农业户口”则是这种权利的法律确认和法定 标识。持“非农业户口”的城镇人口，不得无偿享有对农民集