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我国水资源的管理困境及其解决思路 ［摘要］本文主要探讨当前我国水资源管理面临的市场 失灵和政府失灵的管理困境，并提出解决这一困境需要从 制度、文化、领导力等角度系统重构水资源管理机制，这 样才能从根本上实现水资源合理利用和保护的目标。 （中经评论?北京）XX年6月，国家环保总局对黄河、 长江等四大流域的污染调查得出了惊人结论：四大流域的 整体污染现状己成为常态；同时，重点监控的9个大湖泊 中整体水质为V类和劣V类水质的就达7个。V类水已不能 和人体接触，劣V类水更是丧失基本生态功能，甚至不能用 作农业用水。如何合理利用保护水资源，促进经济协调稳 定发展，成为构建资源节约型社会的一个急需解决的重要 课题。 、流域性水资源管理困境 流域污染的常态性己经基本确定，水污染正伴随工业 化的高速推进从支流向干流、从城市向农村不断蔓延发展 那么，为什么污染状况没有随着近年来持续的治理行动而 有所好转呢？ （一）水资源的公共产品特性 水资源是公共资源，其产权常具有模糊性。流域内的 每个团体或个人都难以具备界定明确的权力去维持流域环 境不受污染和可持续利用。巴泽尔指出，当产权无法充分 界定时，部分有价值的产权总是存在于公共领域，对公共 领域中存在的可被攫取的资产价值将导致人们的寻租行为。 当生产和消费行为带来水资源污染时，其污染成本由全社 会共同承担，而产生的收益由排放者独自占有；而且水资 源污染给排放者自身所带来的损失远远小于污染治理成本， 从个人理性的角度出发，排放者没有治理污染的动机，从 而必然导致对水资源的过度污染和使用，治理产品的提供 不足，这就是但丁所言的公共领地的悲剧。 （二）市场失灵下的政府解决思路 解决水资源过度使用和污染的一个方法是根据科斯定 理，将外部性内在化，即明晰资源产权，由排污者和受害 者双方讨价还价解决污染问题。然而，公共资源产权的界 定首先是非常困难的。即使能够界定，成本也是高昂的。 当产权界定清楚后，确定污染赔偿的讨价还价过程本身也 将增大交易成本，当涉及人数众多时，“搭便车”现象将发 生，从而导致市场机制的失灵。即使采用民主投票方式确 定污染的价格，根据阿罗不可能定理，也难以产生满意的 投票结果。因此，单纯通过市场机制来解决水资源污染问 题必然导致市场失灵。当市场失灵时，避免公地悲剧就需 要依赖于代表公共利益的政府，通过政府的管制来保护水 资源。政府常采取的策略是排污收费、直接管制、排污消 减补贴，这些措施的强制执行将有效减少市场讨价还价的 交易费用和效率低下状况，从而提高水资源保护效率。 （三）政府失灵 市场失灵条件下通过政府管制是不是就能有效解决水 资源过度使用和污染的问题呢?政府作为国家权利的执行机 构，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部门和 人群组成的集合。由于水资源的效益涉及农业灌溉、水力 发电、水路运输、地下水勘探与开采等部门的利益，水资 源管理实际上由水利、电力、交通、城建、地矿、农业等 14个不同或相同级别的局、部以及流域各省市区水行政管 理部门共同负责。这些政府部门的行为主体和市场中的经 济人一样也要受到自身权利、职位和相关物质利益的驱 动，谋求个人效用最大化。根据公共选择理论，这时必然 出现多数获利集团的个人边际利益大于社会边际利益，或 个人成本小于社会边际成本的结果，从而导致公共目标的 偏离，最终导致“政府的失灵”，从而在我国出现水资源管 理“多龙治水”、“政出多门”的管理格局。“管水源的不管 供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府 以本地利益为导向，采用宽松的排污管制措施促进当地投 资和G DP增长；流域上游没有足够的动机和激励去减少不 合理产业布局，常常为了增加GDP而引入高污染、高水耗 的项目，导致水资源从源头就被污染。在此情况下，水资 源的保护重任就只能依赖于环保部门的严格立法和执法。 实际情况又怎样呢？国家环保总局近期检查的1 1个省份的 126个工业园区，有110个存在环境违法问题；在抽查的城 镇污水处理厂中，超过一半运转不正常或停运，四成以上 被查企业存在环境违法行为。因此，仅仅依赖环保部门是 不可能实现对水资源的有效保护的。 （四） 政府监管困难 即使不存在政府失灵，政府也将面临信息不对称和隐 性行为的监管困境。企业排污是私人信息，环境保护部门 不可能每天24小时监督全国的所有排污者的排污状况，这 必然导致一些排污者利用没有监督的空档增大排污。同 时，当采用矫正性税收对污染排放量征税时，税率往往难 以确定，税率过高，成本转嫁给消费者，造成消费者福利 损失；当采用使用量、排放量、排放物含量标准时，若排 污权数量过大，会使区域内污染物的排放量超过环境容量 数量过小，排污成本超过社会经济技术承受能力，严重影 响生产和生活，甚至会导致非法排污或偷排。 （五