西南交通大学公共管理与政法学院公共政策概论课件 第九章（八）.pptVIP

L/O/G/O 9-4-1 政策周期 西南交通大学 郭红玲 政策本身是一个运动、发展的过程，旧的政策渐趋终结，新的政策不断产生，从而形成政策循环往复的周期现象。政策周期一般可分为政策的生命周期和政策的变动周期。 1、政策的生命周期 政策的生命周期是指政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成了一个周期；同时它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以修调整，从而形成政策的一个新周期,实现新老政策的交替循环。 一、政策周期的内涵 政策生命周期理论最早由美国政策学家C.O.琼斯提出来的。他在分析政策过程时，提出一种旨在合理系统地考察公共政策的制定与实施的分析框架，这个政策过程分析框架便构成了政策周期理论的雏形。 他根据系统分析的概念，将政策分析过程分成五个阶段：问题认定，即从问题到政府的阶段；政策发展，包括方案规划以及合法化等功能活动，即政府为解决公共问题而采取行动的阶段；政策执行即政府解决问题的阶段；政策评估，即由政府回到政府的阶段；政策终结，即问题解决或变更阶段。 一个完整的政策周期应包括制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段。政策制定是核心；政策执行是关键；政策评估是对政策方案合理性的最具权威的检验；政策监控是政策运行中不可缺少的一个环节，贯穿于政策过程的始终，通过政策监控，能够及时发现并纠正政策偏差，从而提高政策绩效，实现政策目标；政策终结则意味着一个旧周期的结束。 2、政策的变动周期 指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现。 影响公共政策产生周期性变动的因素有以下几种： 第一，政策主体的周期性更迭。在两党制或多党制国家中，政府的政策往往随着执政党的轮换更替而呈现明显的周期波动。 第二，客体的周期性变化。这指的是公共政策所指向的问题具有周期性。比如，某些自然灾害的出现具有周期性。我国的自然灾害发生得比较频繁，特别是每年的夏天由雨季带来的洪涝灾害危害极大，因此一旦灾害出现，党和政府都要成立相应的领导小组，配备一定的政策资源来统一指挥全国的抗洪救灾工； 第三，经济等外部环境的周期性波动，宏观经济条件的变化是影响政策系统的重要外部因素。经济的研究和实践都表明，经济发展会产生周期性波动，经济的繁荣和衰退常常交替性存在。其结果是导致公共政策，尤其是经济方面的政策发生相应的变化。 第四，政策的周期性变动还与人们的认识规律有关，由于受到认识的主体和客体及其相互作用的限制，人们对客观世界的认识是一个曲折、复杂的过程。一项政策从不完善到完善的螺旋式发展过程是必然的。另一方面，人类社会是多元的社会，人们的利益存在着差异，因此，受自身利益和 意识形态的驱动，人们的政策偏好会左右摇摆，从而导致政策的周期性变更。 从建国以来的经济发展历程来看，我国确实存在政策周期现象，且表现出自身的特点。 从一项具体政策来看，一方面由于我国目前尚处于社会主义初级阶段，各方面体制、制度不完善；另一方面中国地域辽阔，各地区差异大，发展不平衡。因此，在我国，一项政策并非完全按照制定——执行——评估——监控——终结的程序进行，而是表现为传达期、贯彻期和变通期。这是中国政策周期表现出来的一个显著特点。 二、我国政策周期的特点 所谓传达期，即“传达动员”阶段。传达动员形式有两种： 一种是自上而下的有组织的内部传达，这包括传达中央文件，中央领导人讲话，中央领导人指示，中央全会精神； 另一种是在全国范围内公开动员，这包括公开发表中央全会公报，中央领导人正式报告，两报一刊（指《人民日报》，《解放军报》，《红旗》杂志）社论，或者《人民日报》社论。 前者借助共产党的组织系统，后者借助现代通讯工具。在很多场合下，先是内部传达，然后公开动员。通过广泛使用新闻媒介，大张旗鼓地制造声势，做到“家喻户晓，人人皆知”，这种政治动员作用十分有效，能够广泛动员全社会各种力量，形成全民族的凝聚力，在极短的时间内集中各种资源。 所谓贯彻期，即“贯彻实施”阶段。 在传达中央精神之后，各地方开始制定具体政策和措施。 中央提出的发展目标等于规定了地方发展目标的下限，只要中央变动和提高发展目标，就意味着地方必须变动和提高发展目标的下限，党中央把经济增长率指标由6%提高到8～9%，这就逼使省的经济增长率指标至少要提高到10%以上，相应地，地、市、县的经济增长率指标则会抬得更高，层层加码，逐级放大，结果，就出现相互攀比，一哄而上的局面。 所谓变通期，即通常所说的“上有政策，下有对策”阶段。 政策执行之后，决策者常常会碰到这样的问题：政策实施效果与决策者的预期目标不是相互矛盾，就是差距甚远，出现“政策走样”、“南辕北辙”。 这是因为从根本上说，政策是对利益的分配和调整，地方政府从本地区利益出发，