政社关系视角下的政策工具研究.DOCVIP

政社关系视角下的政策工具研究 作者简介：张新文（土家族，1971—），上海交通大学在读博士研究生，广西民族大学管理学院副教授。研究方向：公共政策与区域管理。 ——以社会政策为例 张新文 上海交通大学国际与公共事务学院 一．前言：政策工具研究的兴起及本文研究的主题 对公共政策工具的研究在西方国家已经有近30多年的历史，其研究背景的缘由来自于西方社会现实的客观需要。国内学者陈振明把政策工具研究在西方国家政策科学中兴起的原因归纳为[1]: 政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政策执行工具或手段的反思，实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长；福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。 当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求； 政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。可以说，对政策工具的研究是新公共管理从概念化的范式转向实践性操作的一个重要内容。 公共服务型政府的创建正日益成为我国政府在转型期间职能塑造及其重构中的主导方向。在理论研究和实践探讨等方面，关于如何构建公共服务型政府的理论可以说是形形色色、汗牛充栋。但是，从公共政策工具选择的层面上看，现有的理论还存在一定程度的薄弱。尤其对我国的政府与社会的关系特点上，缺少对服务型政府如何理性地选择政策工具的理论贡献。本文无意探讨关于服务型政府其本身的概念内涵、特点等泛化的主题，而拟从社会与政府互动关系的视角上分析政策工具的选择原则。对于今天我国构建和谐社会的主题而言，对政策工具的思考和改进，无疑是有助于服务型政府的建设。 二．理论前提：政府与社会的良性互动 政府是国家的代言人，“大政府”的概念更是体现了国家政权的整体观，所以有关政府与社会的关系问题均是在国家与社会的范畴内进行讨论的。从政治学的视角来分析，有关我国政府与社会的关系存在两方面的研究体系，体现为：一是用西方的市民社会概念及理论并以此解释中国问题，把西方国家实现政治现代化的道路作为普遍有效性的预设，认为在中国建构一个独立于国家，并与国家相对立的市民社会，不仅是必要的，而且是可行的。如邓正来先生就认为，中国论者关于中国发展问题的市民社会研究，无疑受到了以西方社会为背景的“现代化框架”的支配。[2]二是几乎同时发展起来的关于中国社会结构变迁的研究，这方面的研究都在有意无意地探讨协调国家与社会关系的各种机制。[3]如部分学者从“市民社会”、“公民社会”、“非营利组织”等话语角度来探讨我国社会自主性力量的成长，并取得了相当有份量的研究成果。这方面有清华大学NGO研究中心对行业协会等中间性组织以及志愿者组织进行的研究，还有浙江大学公民社会研究中心对第三部门展开的理论研究等。 按照学者何增科的分析，政府与社会的关系概括起来存在五种类型，即：公民社会制衡国家、公民社会对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。并指出，一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地做出反应。因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重大动力。[4]该观点获得了我国理论界的广泛认同。另一学者俞可平先生认为，良好的政府治理构成善治，其特征可以概括为六个方面，即：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性及有效性。[5]很明显，良好的善治社会需要政府在主导社会发展的格局下，应该培育一个具有自主性活力的社会并与之共同参与社会事务的管理。 然而，作为科层结构的政府具有内在扩张的本能，又由于社会自主性力量的成长往往形成对政府的约束，所以二者之间的良性平衡往往是难以做到的。所以政府与社会的关系从始至终都是变动的，它不断地从以政府调节为主转换到以社会自我调节为主，反之亦然。故此，“国家中心主义”与“社会中心主义”成为政府与社会关系调节的两个端点，政府与社会的关系就在这两个端点随着经济和社会的发展以及环境的变化而不断的变动。 多元主义与新保守主义是西方国家解释政府与社会关系的两种不同的政治思潮。在多元主义者眼中，“国家并不像传统理论家认为的那么重要，国家只是一部简单的机器，它反映社会各利益团体之间力量的平衡，其主要作用就是接受来自各利益集团的种种压力性的要求，并使之转换成政府的政策输出”。[6]而从新保守主义的观点来看，国家是维护传统和秩序的重要权威，进而倡导一种宪政的民主议程，在政策输出上则重视一种能调和国家与个人关系的路径选择。到了20世纪90年代，西方国家却不约而同地宣称在社会、政治和经济方面奉行一种既不同于传统左派，又不同于右翼主流的“新中派”，“第三条道路”成为这一时期时髦的政治话语。按照英国著名学者吉登斯的观点，“第三条道路”的理论领域包括