第二节 政策问题的确认.docVIP

第二节 政策问题的确认 政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要，对决策者来说，用一个设计精妙的方案去解决一个错误的问题（本不用解决或不该解决的这类根本不是问题的问题），其带来的不良影响比用有重大缺陷的方案去解决一个正确的问题还要大得多。这不仅是政策资源的浪费问题，而且可能引发更大的社会问题。 问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以至先前未被发现的解决方案会凸现出来。发生这种情况时，“没有解决办法就等于不存在问题”这句格言恰好可以反过来表述为：“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。” 没有解决方法就等于不存在问题吗？ 有人曾讲过这样一则故事：在新西兰，一位士兵在根本不具备人力和物力条件的情况下想要建一座跨河大桥，他在河岸边发呆，情绪看起来非常低落，这时，一位毛利妇人走近他，问道：“大兵，为何这样忧郁？”士兵解释了他所面临的这个没有解决方法的难题。妇人回答道：“振作起来吧！没有解决方法就等于根本不存在难题。” 而政策分析的创造力就存在于发现和阐释问题且知道应该和能够做什么。解决问题的方法很多时候来源于问题的有效确认。一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就表现出这个道理。那是1334年的事情，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他们正面临一个看似毫无解决办法的难题。 然而，这位指挥官重新构建问题，分析了问题的实质，用了一个对于他的军队来说看似绝对不合理的解决方法。他杀死了那头牛，并在牛的腹腔里填满了剩下的大麦粉，命令士兵将牛的尸体从陡峭的崖壁上扔到敌人营地前的牧场上。看到城堡的指挥官对被围的困境表现出如此轻蔑和不屑的态度，女公爵十分气馁，她觉得城堡里可能还有足够的给养，否则城堡的指挥官不可能做出这样的举动，所以，最后她命令放弃对城堡的围攻，撤走了她的军队。 中国古时候诸葛亮“空城计”的故事也是一个很好的例证。 一、问题察觉： 问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。 1941年6月美国密其根大学的理查德?富勒（Richard C. Fuller）和 理查德?迈尔斯（Richard R.Myers）在《美国社会学评论》杂志上发表了一篇题为“一个社会问题的自然发展史”的论文，在这篇文章中他们以美国底特律市拖车居住者问题为研究的切入点，具体分析了社会问题发展的阶段性特征，并在此基础上提出了社会问题的自然史观。他们的研究结论在当时的社会问题研究领域产生了非常大的影响，被普遍认为是一个很有价值的研究猜想。有许多学者都赞成他们的观点，认为社会问题确有一个自然形成和发展的历史，这种假定充满了科学的想象力，无论从理论和实践角度来看，还是从历史和现实角度来看，它对社会问题的研究工作都有着非常重要的启发作用。 下面就借助“底特律拖车居民”的案例来讨论一下社会问题在问题察觉阶段所表现出的一些特征。这是美国密其根大学的研究生所进行的一次实证研究，他们通过实地调查所收集到的数据成为这一研究成果的主要依据。 社会问题的察觉：每一个社会问题的产生都基于某个地区人们意识的觉醒，即他们已感到那些被他们所钟爱的价值观受到了某种特定状态的严重威胁。某种社会现象与个人的价值偏好出现对立，是经常出现的情况。而只是在牵涉到群体价值观的时候，才会出现预警的信号。无论是科学工作者还是政府行政人员,或是热心肠的老百姓, 在特定的人群中如果没有“问题觉察”或 “问题意识” ,社会问题就不会得到确认，而没有确认的问题我们就不能说它是存在的问题。在一个社会问题被确认之前，必定会有一部分人对此有所察觉，并采用交流或其它的表达方式阐述自己所关注的事情。察觉是社会问题的最初阶段，其显著特征表现在涉及其中的人们还处于对客观条件的朦胧认识中，他们不断地进行争论，反复地表达自己的意见，焦点是“应该赶快行动起来”， “应该对此做点什么”。但在这一阶段，人们并没有将问题的分析充分地具体化，并在此基础上形成一些有针对性的建议，或者是讨论改善或消除不良状况的确定性措施。相反，他们只是随机