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有形公共产品至善服务体制研究 有形公共产品的卡特尔和内在利益分配 模型表明政府垄断体制下无法建立至善服务体制，而 政府、市场与第三部门的失序和混乱使得公共产品的 市场化改革面临不足和过度的双重困境。确立政府监 管者、市场竞争主体、第三部门协同监督的关系对有 形公共产品市场化改革至关重要。在有效民营化改革 的基础上，以不同区域政府间公共服务相互协作为补 充，多方位引入投资形式，同时明确政府责任、强化 制度供给，形成有形公共产品的多元化服务体制，是 有形公共产品至善服务的基本思路。 关键词有形公共产品；政府垄断；市场化改革; 多元化服务体制 D035.1A: 1008-7168 (2014) 01-0032-08 传统有形公共产品①服务体制领域同时存在着集 体行动困境、囚徒困境以及公众社会监督的公地悲剧, 深刻影响着公共产品至善服务的实现。政府对有形公 共产品生产经营的垄断体制是导致公共产品服务低效 率和高成本的根源。市场化改革是我国公共产品改革 的主流趋势，但改革往往在没有清晰界定政府与市场 关系的状况下铺开，造成诸多问题。过分注重效率、 政府缺位的市场化改革绝非破除垄断体制、构建至善 服务体制的应有路径。在强化有形公共产品市场化改 革的制度保障基础上要界定有形公共产品的属性和类 别并进行不同程度的民营化改革，以不同区域政府间 的相互协作为补充，采取多元化的投资形式克服公共 资源紧缺问题，构建有形公共产品的多元化服务体制。 一、对传统有形公共产品政府垄断体制的反思 （一）公共产品政府垄断服务过程的集体行动逻 辑 从经济人假设角度分析，一个公共产品建设项目 的局中人之间很难形成高效的合作关系，但存在着集 体行动逻辑。奥尔森认为，群体易为维护集团自身的 利益而行动，在逻辑上应该是从理性的和自利的行为 这一已被普遍接受的前提推演而得出的结果。换言之, 如果某一群体成员共同的利益或目标及其实现会使所 有成员的境况都比过去更好，那么这个逻辑推论便是: 只要在这个群体中的个人是理性的或自利的，他们就 将为这一目标的实现而行动。要避免这种集体行动逻 辑现象，除非在一个群体中人数相当少，或者存在着 强制或某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行 动；否则，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实 现他们共同的或群体的利益而采取行动［1］。政府垄断 有形公共产品的集体行动逻辑不仅存在于某一公共产 品服务主体，更主要的是存在于整个政府垄断体系， 垄断使体系成为最终的得益者，若要维持利益就必须 维持垄断；否则，集体行动逻辑可能被体制转变所瓦 解，利益便会消失，这是垄断体制内的既得利益者所 竭力避免的，也是维持垄断的最主要原因。 （二）公共产品建设资金的囚徒困境 传统的政府垄断体制下的公共产品不可避免地存 在着建设财政资金被徇私舞弊的现象。假定一个由政 府拨款建设的公共产品项目有部分资金能够以成本的 名义被局中人通过各种手段中饱私囊，在这个理论限 度内，公共产品对于服务半径内的公众产生相对满足 的效应（L）。在一个两人参与的博弈中，“合作”策 略可以被认为是每个管理者对于该公共产品服务的绩 效（L/2）, “背叛”策略则是每个管理人员背着对方从 中索取好处。如果两个人都不徇私舞弊，他们将各获 得相同单位的工资或荣誉收益（W）；如果他们都选择 背叛策略，他们获得的工资或荣誉可能减少（wl）； 如果他们其中的一个人选择不徇私舞弊，而另一个人 则徇私舞弊，“背叛者”将获得工资之外的收益（w2）, 而“受骗者”因为绩效下降，工资或荣誉肯定减少（w3） （参见表1）。若不能达成有约束力的协议，由每一方 独立选择，他们选择的策略最终可能都是背叛。毫无 疑问，背叛的策略导致该项公共产品服务半径内的公 众无法享受到应有的公共服务效应（ 第二，卡 特尔成员被政府惩罚的预期较低。只有当成员预期不 会遭到政府严厉惩罚时，卡特尔才会形成，因为巨额 预期罚金将使得卡特尔的预期价值下降。中国公共产 品的垄断者是政府本身，政府几乎不会出现惩罚自己 的可能性。只有在确立竞争性标杆的前提下，才能对 公共组织的绩效加以测量与比较，但垄断体制中的政 府很难有动力引入竞争。 第三，设定和执行卡特尔协定的组织成本较低（指 公共产品提供者内部）。在我国有形公共产品政府垄断 的领域，使组织成本保持在低水平的因素同样存在。 首先，涉及的公共事业单位数目较少，而这些事业单 位面对的公众群体非常庞大，就其事业单位本身而言, 内部成本是相对低廉的。其次，公共产品提供的行业 高度集中，集中到一个政府的程度，无论是成本来源 还是生产者，都由政府供给。公共产品供给效率的降 低，意味着同样的服务需要更多的公共开支，进而会 将公共产品的高成本转嫁给普通公众。再次，所有的 公共事业单位生产几乎完全相同的产品（例如石油、