统一监管与多边监管的悖论金融监管组织结构理论初探.docVIP

统一监管与多边监管的悖论：金融监管组织结构理论初探 摘要：金融监管组织结构理论是从1980年代才开始发 展起来的一个崭新的理论。该理论把传统理论研究中被视 为“黑箱”的金融监管内部运作和结构安排作为研究对象。 研究表明，监管组织结构对于监管目标的选择、监管手段 的采用、监管决策的过程和监管效率和绩效都有着重大的 影响。本文对统一监管与多边监管这两种组织模式进行了 研究，对这两种组织模式在监管目标冲突、监管规模效应、 监管成本、信息沟通等方面的特点进行了分析，在此基础 上，总结了监管组织结构最优化的影响因素，提出了监管 组织结构理论需要考察和研究的问题。 、问题的提出 监管组织结构在具体形式上呈现出多样化的特征，概 言之，可以归结为两个基本的组织结构模式：统一监管模 式和多边监管模式。统一监管模式由一个统一的机构实施 对所有金融机构、金融产品和金融市场的监管，监管者不 仅要对金融安全和稳定负责，防范和化解系统风险，还要 对金融机构的审慎经营、商业行为进行全面的监管。这一 组织模式又被称为“全能监管”（me ga-regulat ion）模式。 多边监管模式则由多个机构实施对不同金融产品、不同金 融机构和不同金融市场的监管，监管机构间没有隶属关系， 各自在其权属范围内执行监管权利、履行监管义务。多边 监管最为典型的是金融分业监管模式，即由银行监管部门 （中央银行或银行监管委员会），证券监管部门（证监会）和 保险监管部门（保监会）分别实施对银行、证券和保险的监 管。按照查尔斯，哥德哈特、菲利普，喻特曼等经济学家 的研宄，多边监管的组织模式得到了较多国家的采用。他 们对世界上70个主要国家（包括中国）金融组织结构进行分 析以后发现，完全采用分业监管的多边组织模式的国家有 44个，而采用具有统一监管性质的组织模式的国家只有26 个。在采用统一监管的国家中，组建银行、证券和保险统 一监管机构的国家有7个，组建银行和证券统一监管机构、 银行和保险统一监管机构、证券和保险统一监管机构的国 家分别是10、6、3个。 但是，近年来，统一监管的组织模式开始受到越来越 多的重视。从1 996年开始，瑞。典、加拿大和丹麦等国减 少了金融监管机构的数量，并开始向统一监管的方向发展。 英国在1 998年7月颁布《金融服务和市场法》，按照该法 的规定，英国金融服务监管局（Fin ancialServ iceAuthori ty,简称FSA)负责全英各类银行、投资基金、清算机构、 保险公司、住房信贷合作社、证券与期货机构等的监管工 作，一个取代传统的自律监管、单一的巨大监管机构建立 起来了。对统一监管的关注在美国取消《格拉斯一斯蒂格 尔法》以后达到了一个新的阶段，该法的取消意味着美国 重新进入金融混业经营时代，毫无疑问，如何面对混业经 营带来的新的挑战，特别是如何更为有效地监管越来越庞 大的金融航母，是美国金融监管者的新课题。正是在这一 意义上，美国不少经济学家敦促美国政府建立一个统一的 监管机构，把所有的金融机构和相关的金融业务置于统一 的监管之中。 除了金融混业经营的现实要求外，日新月异的金融创 新对监管组织模式也提出了新的挑战，而这是一个较早就 受到关注的话题。罗斯和复拉塞(PeterS . Rose, Dona IdR. Fraser，1985)指出，在某种意义上，金融创新可以 看成是金融机构为了规避监管、躲避管制而产生的。金融 监管一旦固定下来，在短期内将具有稳定性和持续性，这 也将同时意味着，短期内也可能难以适应新的变化，甚至 成为金融发展的制度障碍，许多金融创新正是在这一状况 下产生的。在60年代出现第一张大额可转让存单的时候， 对其应该进行如何的监管立即引来了人们的激烈争论。从 大额可转让存单的性质来看，将其作为证券产品进行对待 是合理的，然而如此一来，银行经营该产品将违犯美国证 券法的有关规定。对这一问题的解决看起来应该是如何定 义证券的内涵和外延，从而确定大额可转让存单的性质。 但是，对这一问题的认定是联邦储备银行的解释更有权威 性，还是证券交易委员会（SEC）的解释更有权威性?在这里， 我们可以看到分业监管的组织模式出现了冲突。类似的冲 突在以后的监管实践中开始愈演愈烈，并且随着金融创新 的拓展开始扩展之势。在70年代初期，当市场首次推出股 票指数期货、指数期权的时候，谁有权对该证券衍生产品 进行管辖又立即成为人们关注的焦点，在确定管辖权属上， 美国证券监管部门与期货监管部门再次发生了严重的冲 突。可以说，在面对金融创新时，监管机构注定是处于被 动地位的，它们既难以及时了解金融创新的性质，而在金 融创新出现以后又往往对其监管进行喋喋不休的争吵。可 以看到，在现代金融市场上，金融创新要求一个更为灵活、 更富弹性的监管机构与之对应，这对以