概论–如何建立福利服务输送的有效管理机制.docVIP

概論 – 福利服務輸送與管理機制 蕭文高? ? 朝陽科技大學老人服務事業管理系助理教授 壹、前言 1990年代常被學者稱為台灣社會福利的「黃金十年」，在這段期間，為了迎合國內政治、經濟與社會局勢之變遷，藉由增修訂社會立法以提升各類人口群所享有之社會權，成為政府回應人民需求的主要方式，也迫使政府相對大幅增加社會福利預算，惟在行政人力有限之狀況下，善用民間資源以共同推展福利服務便成為解決問題的較佳策略（陳武雄，1997：8-9）。於是內政部在1997年通過「推動社會福利民營化實施要點」，成為當時社會福利民營化的最高法規依據；至1999年，為了制定政府工程、財物與勞務（包含福利服務）之標準採購流程，「政府採購法」開始實施，更促使公私部門產生新的服務輸送合作模式，一方面，政府被要求負擔更多管理責任以確保服務品質，另一方面，民間單位必須適應行政單位的文化，以期待獲得承包資格。 當福利服務大量委託民間經營或供給時，部份市場並未形成完全的競爭，使用者亦無法享有充分的選擇權，因而創造出不同的運作風險，其所需要的管理機制亦不相同。談論行政或是管理通常不是社會工作專業服務的強項，對於行政僵化或複雜管理程序的抱怨，也常伴隨著服務輸送的過程，並間接促成專業人力之流失。面對新的任務環境，不管是政府或是民間的從業人員，均難以避免這股挑戰與壓力，經過了多年的實施經驗，除了被動或是習慣性地延用既有的管理機制，如何瞭解並適切地與福利服務輸送進行連結，攸關服務品質的課題，也是保障個案權益，促成公私部門能否發展夥伴關係的要素。 貳、走向福利混合的福利服務 臺灣傳統福利服務供給形式來自非正式部門，透過血緣、親緣所建構的初級社會網絡，根源於自發且不求等價物質回饋的情感（不論是正向的愛或是負向的罪惡感）。由於傳統家族網絡較為綿密，被照顧者與照顧者間充滿信任，互動的場域讓人覺得熟悉且溫馨，即便後來正式部門逐漸在社會福利分工中占有一席之地，非正式照顧仍是多數人的首要偏好。然而，初級網絡會遭遇天災或是各種結構條件限制，使得網絡間的密度、強度與廣度開始下降，當它不足以因應個人的服務需求時，透過鄉紳、鄰里間的地緣性次級網絡，抑或是由政府所引進社區外部的三級網絡，將會以弱連結（weak-tie）的方式取代、補充個人傳統的強連結（strong-tie）網絡。 對於政府角色的期待與依賴，隨著社會問題與結構的改變有增無減，在政府改造的風潮下，新公共管理（New Public Management, NPM）或是新管理主義（New Managerialism）的論述（例如效率、品質與績效等詞句），將市場競爭概念納入政府體系之運作，已成為行政組織的既定方針。於是，面對福利服務需求劇增，惟有藉由民營化、契約委外或是補助的方式，將政府部份職權交給民間單位，以間接達成抑制政府規模成長之目的。其中志願部門更是主要服務供給的受託者，它一方面提供弱勢者所需的服務，改善人們的生活品質，另一方面則增進人民社會參與的機會，強化人際間的互惠、互助與利他精神，展現出有別於科層體系的彈性。 隨著不同部門之互動頻率增加，公私領域界限分明的狀況開始模糊，服務網絡的連結造成部門間資源相互依賴，此時，沒有任何一個單位有能力單獨決定整體事務的發展方向，也沒有任何一個單位可以單獨存在於服務網絡之中。透過不同制度設計與委外策略，由政府、市場與志願部門所形成的「福利混合」（welfare mix），將承擔多元的社會期待（詳見表1）。 表1 社會照顧安排的類型 政府部門 商業部門 志願部門 非正式部門 理由或動機 資格、權利、法令規定、政治目的、社會控制 利潤、費用 慈善、志願性、社會規範、公共價值、宗教教義 愛、罪惡感、義務、傳統思想、宗教信仰、付出、互惠 媒 介 中央及地方政府的行政官僚 公司、專業者、個別照顧工作者、契約承包商 志願組織、慈善團體、教堂、社區 家人、家族、朋友、鄰居 接 受 者 有資格的人民 顧客或案主 符合慈善目標的個人 家中或家族的成員、朋友或鄰居 照 顧 者 公務員、公部門的工作者 雇員或專業者 志願工作者、雇員或契約承包者 家中或家族不求回報的成員、朋友或鄰居 資料來源：Sipil? et al.（2003: 13） 受限於財政壓力，當服務網絡愈來愈複雜時，對於政府角色的期待，也將由「統治」（government）轉變成「治理」（governance）（Stoker, 2004: 20），與新公共管理較為敵視國家不同，網絡治理觀點對於政府仍具有正面的看法，主張國家是集體利益的縮影，強調政府應該與民間部門進行政策規劃及執行的協商，並扮演輔助和協調的角色，因此，國家並非終結或衰退，而是轉型至更能鑲嵌在當前的社會脈絡中（Pierre and Peters, 2000: 65-8；P