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技术逻辑与利益博弈：跨界协同规划要 “两条腿走路” 刘珺 摘要：随着空间治理的兴起，跨界区域协同将成为不可或缺的环节。与传统城市规划类型不同，跨界协同 规划不单单是基于技术逻辑提出的理想方案，更是不同立场与诉求的治理相关方利益博弈与相互妥协的结 果，在规划内容和规划方法等方面均需要一定探索和创新。基于文献研究和规划实践发现，不同跨界地区 需要明确差异化规划策略，厘清适应协同目标的协同重点内容，明确适应空间尺度的区域治理对策。同时， 支撑利益博弈和跨界治理运作的体制机制是协同规划实施的保障，要找准利益博弈和利益交换的突破口， 通过博弈获得对方核心利益让渡是获得双赢的前提。最后以上海与南通跨行政区域东平-海永-启隆城镇圈 协同规划为例，说明跨界协同规划需要技术逻辑与利益博弈 “两条腿走路”。 关键词：跨界协同规划，技术逻辑，利益博弈 近年来，跨行政区区域协同发展成为一个热门词汇，不少地区展开一系列尝试 （蔡岚， 潘华山，2010）。《京津冀协同发展规划纲要》、《长江三角洲城市群发展规划》、《珠江三角洲 全域规划》、《南京都市圈区域空间布局协调规划》等一系列协同规划、协调规划、全域规划 的出台，从侧面反映了区域协同治理正在得到越来越多的重视。 跨界协同具有重要意义，这主要缘于跨行政区区域的发展往往存在两种矛盾。一是， 各自向心发展。以行政等级为特征的管理体制使得各城市在发展时，追求自己利益最大化。 较强的城市“虹吸效应”明显，吸附集聚更多的优势资源，较弱的城市只能成为其腹地，武 汉 “1+8”城镇圈就是这种情况，形成武汉 “一城独大”，强中心弱区域的局面；又或者，旗 鼓相当的城市不断争夺优势资源，造成同质化竞争。二是，边缘无序发展。临界地区往往既 是区域交通的末梢，也是生态管控、建设管控的边缘地区，这就容易造成生态管控、功能布 局、设施配置等方面会存在 “空间割裂”的现象。 跨界协同规划的编制试图从战略和空间层面解决区域发展矛盾，但与传统城市规划类 型相比具有一定特殊性，需要更多考虑多元治理主体的利益与诉求。本文旨在探讨跨界协同 规划的编制重点与编制思路，并以上海与南通跨行政区域东平-海永-启隆城镇圈协同规划为 例说明技术逻辑与利益博弈在跨界协同规划中的体现。 1 文献综述 1.1 跨界协同规划缘起与类型 我国对于跨界地区的关注已有近40年，梳理大城市区域协同历程，经历了从单方衔接、 上位统筹和多方参与等多个阶段。跨界协同规划地位、理念不断提升，形式、内容也不断完 善。 单方衔接阶段（1978年第三次全国城市工作会议后—1990年左右），跨界地区规划作为 总体规划中的区域协调章节。在特大城市总体规划的编制中，必然涉及与周边城市、地区的 相互关系，但由于该时期城市经济联系有限、城镇发育程度不高，对于区域协同的理解以编 制城市单方面的技术要求和管理方式为主，重点聚焦在临界地区的交通通道、生态保护等方 面，核心在于 “衔接”。实际成效上，受制于单方主体的局限性，指导作用有限。 上位统筹阶段 （1990-2010年左右），由上级部门统筹编制的区域规划开始兴起。随着 国家对于城镇群建设的关注，国务院相关部门或省级政府组织编制的城市群规划、省域城镇 体系规划，以及响应国家战略编制的一些特殊范围的规划 （例如 “长江经济带发展规划、粤 港澳大湾区发展规划”）在区域内部全面协调的导向下，一般包括区域内各城市定位，区域 整体空间结构、城镇体系、经济产业分工、重大基础设施布局、区域生态格局维护等内容， 核心在于 “协调”。作为国家、上级政府部门指引重要城镇地区的发展规划，在战略格局和 整体导向上思路清晰，对区域内城市总体规划的编制指引明确。但由于该类规划多数缺乏可 落实的推进机制，实施效力较难评估。 多方参与阶段 （2010年后），区域核心城市主动协同，次位城市积极对接，共同参与编 制跨界协同规划。随着特大城市综合影响力不断提升，多数城市提出了如“全球城市”、“世 界城市”、“世界名城”等更高的目标，客观上要求城市从一极独大的思路中转变为引领带动 区域，从而更好发挥城市在全球网络中的影响力。借鉴伦敦、东京、芝加哥等城市规划经验， 大都市圈规划逐渐从学术研究转变为实践热点，主要内容集中在明确主体、界定范围、制定 机制、重点引导等方面。尽管实践时间较短，大都市圈规划亦取得一定的成效，成为引领当 前区域协同发展的重要方式。尤其在 《京津冀区域协同规划》出台后，区域协同规划上升至 国家战略的高度。 现阶段跨界