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中国城镇化农村土地使用制度改革研究 刘维新 ? 2012-10-17 14:43:09　　　来源：《中国房地产业》2012年第09期 　　 　　中国从1840年的鸦片战争开始，到1949年新中国成立的109年间，一直处在西方列强的欺压和日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地的状态。基本上是一个农业国，没有自己的工业。在这样的背景下根本谈不上发展和城镇化。新中国成立后，尤其经过抗美援朝战争，打败了十六个列强国家联军的进攻，取得了抗美援朝的胜利，中国人民才真正在世界上站起来，这才有了发展经济和推进城镇化的环境和条件。所以，研究城镇化与农村土地就必须梳理历史，用创新思维提出新思路。　　一、新中国成立后城镇化发展的几个阶段。　　1.1949-1957年为正常发展阶段。这期间，国家经过三年经济恢复，进入第一个五年计划，并开始实施156项工程的建设。城镇化率从1949年的10.6%，发展到1957年的15.4%，八年平均增长0.6%，城镇化的增长与经济增长基本上是协调的。工业化带动城镇化，城市的二产和三产的发展，是推动城镇化的动力。　　2.1958-1978年为非正常发展阶段。大跃进与三年自然灾害给中国经济发展带来困境，城镇化进程严重受阻，1960年起开始动员从农村进城的人口还乡，至1962年近5000万人重新回到农村，城镇化进入停滞和缓慢发展期。自1958到1978年近二十一年的时间，从城镇化率的15.4%仅增长到1978年的17.8%，平均年增长0.12%，这是中国历史上城镇化率最低增长时期。　　3.1979-2000年是中国城镇化快速发展阶段。城镇化率从1978年的17.9%增长到2000年的36%，二十二年增长22个百分点，平均每年增长1.05%，可称为快速发展。不仅城市规模扩大明显，（一般在50%以上）城市数量也从原来不足200座发展到600多座，小城镇达两万个。城市经济总量也大幅提高，城市经济占宏观经济总量的65%以上，城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。2000年底，城市发展政策也做了适当的调整，从1980年初期的“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”的24字方针，调整为“以大城市为中心大中小城市协调发展，并发展城市群和城市带”的城镇发展政策，并把“城市化”改为“城镇化”。城市发展政策的调整，为城镇化的高速发展奠定了政策基础。　　4.2001-2011年是城镇化高速发展阶段。城镇化率从上世纪末的36.1%增长到2011年的50%，净增长13.9个百分点，平均年增长1.39个百分点，比快速增长时期的年均1.05个百分点高出0.3个百分点。这种高速度发展，一方面符合国际经验，当城镇化率达到30%时，就进入快速发展的时期的验证；另一方面，也是中国积极追求GDP的“内推外拉”的结果。但是，由于中国国情与发达国家不同，人地矛盾突出，因此，在高速推进城镇化的同时，也产生了一系列的问题。尤其是城镇化粗放型扩张的同时，占用了大量耕地，直接影响了粮食安全。在高速城镇化过程中，在旧城改造、房地产业的无序发展，以及高房价问题，也引起许多社会矛盾和问题。　　上述四个阶段，概括了中国城镇化的历史过程。　　二、在快速推进城镇化的过程中出现的问题　　改革开放以来，快速发展的城镇化，以及高速公路、高铁和东西南北公路基础设施的建设，成为GDP增长的动力和区域发展的源泉。目前城市经济占到宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%，税收的85%都集中在城市，所以城镇化的推进对国民经济发展的作用是不可否认的。但是，快速推进的城镇化也产生了一系列需要认真解决的问题。　　1.城镇规划的无限扩张占用大量耕地，超出自身的承载能力。　　改革开放以来，我国出现过三次大的“圈地运动”。第一次是上世纪八十年代中期的“圈大院”大办乡镇企业，李先念副总理发现后向中央建议颁布了第一部《土地管理法》，并成立了国家土地管理局。第二次“圈地运动”是1992年邓小平南巡讲话后，出现了大办开发区房地产开发，一年圈掉耕地78万公顷。1993年，中央实行宏观调控，出现海南、北海和惠州的房地产泡沫的破灭。1994年实现软着陆。第三次是2003年的招商引资大办开发区，中央又实行了宏观调控。到2005年耕地出现危机，中央划出十八亿亩耕地红线。后来又出现了“小产权房”和“以租代征”两大冲击波，冲击十八亿亩耕地红线。应该说，当前人地矛盾已经到了临界点。　　城镇规模的扩张，是除高速公路、高铁等公共交通用地之外的重点，从改革开放初期至今，一般城市规模都扩张6-10倍以上，有的县城达到20倍以上。宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率十分低下。从改革开放至今，由于耕地的占用，导致无地和少地农民达2.5亿之多。不少农民陷入种田无地、就业无岗