国内政府间纵向关系9.25第二周.ppt

垂直管理的目的 国家加强垂直管理的力度有助于破除地方保护主义，保证政令的通畅，有助于避免地方政府的干扰，实现资源的最优化配置，保证国家整体利益受到最大限度的保护。　　 “条块”矛盾增多 首先，垂直管理部门不可能完全摆脱地方政府的干扰。由于垂直管理部门与当地政府存在诸多利害关系，如土地、水电、人脉资源等，垂直管理部门和地方政府的联系千丝万缕，容易受到影响. 其次，垂直管理会削弱地方政府职能，损害地方的能动性。垂直管理部门凭借自身的优势地位不一定会配合地方政府的工作，而地方政府也会做出消极回应，推诿其应该配合垂直管理部门的工作。容易出现各自为政、相互推诿的现象。特别在行政执法综合性越来越强的今天，“条块”紧张关系带来的弊端更加明显。 再次，垂直管理的趋势，会使各个地方政府部门创造条件争取跻身“条条”管理，这必然会给地方政府的稳固带来冲击。某些情况下，可能引发中央与地方关系中潜在的不可预料的问题。最后，垂直管理部门的增加依然是权力自上而下的监督，无法真正保障监督到位。 国内政府间纵向关系 六、纵向政府间职责同构 1.在纵向政府间，不同层级政府间在职能、职责和机构设置上高度统一、一致。 （1)行政系统的职责同构 (2)党的组织系统职责同构 即纵向的、不同层次的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地讲，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。 国内政府间纵向关系 2.职责同构的原因 (1)纵向政府间的”沟通” (2)便于上下级政府间的支配与驾驭 3.呈现出的问题: (1)地方全能 (2)地方无能 国内政府间纵向关系 这种“职责同构”模式表现在宪法和法律没有对各级政府的职权作明确的规定，没有划清各级政府的职责范围和独有权限。在中央政府和地方政府、上级政府和下级政府之间，职责基本上是对接的、一致的。除了少数如外交、国防等专有事权属于中央政府之外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府的“克隆”。而且，宪法和法律对每一级政府职责进行列举时，最后一条都是办理上级政府交办的其他事项。 国内政府间纵向关系 职责上的同构，必然导致在纵向政府间的机构设置上，过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地域地方政府管理的多样性，往往将政府职能配置与机构设置的上下对口作为一个先决条件。各级政府机构的上下对口，具体表现为：从中央、省、市、县到乡（镇）的机构设置，由部（委）开始，经过厅（局）、处（局）、科（局），最后到以国家公务员个人分工形式出现的各种“员”的设置，上下几乎完全一致。 国内政府间纵向关系 在纵向政府间“职责同构”模式的影响下，当代中国的各级地方政府形成了完全雷同和高度整齐划一的地方政府机构设置。随着市场经济体制的逐步发育成熟，政府职能将逐渐转变到位；随着行政法治建设的逐步推进以及政府管理编制约束的强化，行政机构的自我扩张冲动将会受到强有力的抑制。但是，如果纵向政府间关系不发生根本性变化，在改革初期基于各种原因而形成的良性改革局面，高度整齐划一的地方政府机构设置将又使其在改革压力趋缓时往往最终恢复原状。而这一原因，正是上述各地方政府改革陷入困境的深层次因素，以致地方政府改革最终呈现出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环局面。 国内政府间纵向关系 国内政府间纵向关系 七、基层政府间共谋 1.在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时，基层政府间常常共谋对策、暗渡陈仓，采取各种“上有政策、下有对策”的手段，来应对这些政策要求以及随之迩来的各种检查，导致了政策实际执行过程偏离政策初衷的结果。 周雪光则用“共谋”现象这一概念来解释下级政府执行上级政策时的状态。它是指下级政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。“共谋”现象有着各种表现形式，或者是基层政府出现问题而游说直接上级部门为之掩盖保护；或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题，以应付来自更上级政府的要求和检查。 国内政府间纵向关系 2.这些共谋行为大多与正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖,旨在应付\欺骗\蒙蔽上级政府,因此多以非正式形式出现; 这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动,在许多情形下,它们在正式组织权力结构下公开运作,以政府部门的组织权威辅以实施,甚至是大张旗鼓地加以部署安排. 这些做法已经成为上下级政府甚至是中央政府的”共有常识”. 国内政府间纵向关系 3.共谋行为主要源自于三个悖论: (1)政策一统性与执行灵活性之间的悖论 (2)激励强度与目标替代之间的悖论 (3)科层制度非人格化与行政关系人格化之间的悖论 国内政府间纵向关系 3.相关命题: (1)政策的一统性越强,与基层实际情况的差异越大,基层政府在执行过程中的灵活性就越大,共谋的空间越大 (2