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区级政府投融资平台建设中存在的问题及对策建议 以西湖区为例杭州市西湖区财政局课题组 2012年10月 内容摘要：近年来，随着经济社会持续快速发展，区级地方政府 为了解决日益突出的发展需求与资金供给不足的矛盾，设立众多投融 资平台，加大投融资力度，不断增大投融资规模。但是，随着国家对 房地产市场实施高强度调控和对政府融资平台的贷款限制，作为地方 政府财政收入主要来源的土地出让金收入和银行融资收入都存在很 大的不确定性，这些都给地方政府的经济发展和基础设施建设带来一 定的影响，也增加了政府的财政风险，如何完善政府投融资平台建设, 既做到保持地方政府适度的投融资张力，又能有效控制财政风险，促 进地方经济社会发展，是一个亟待化解的难题。 关键词：政府融资平台建设控制风险 一、区级政府融资平台现状及成因 （一）融资平台现状： 1、融资平台性质。地方政府融资平台是指由地方政府出资设立 并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人，包括不同类型的 城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事业）法人机构， 主要以经营收入、公共设施收费和财政专项资金（主要是土地出让金） 作为还款来源。区级地方政府融资平台还包括众多事业法人机构，以 西湖区为例，根据不同的建设内容分别成立的政府融资平台有：西溪 湿地综合保护工程指挥部、西湖区集镇建设总指挥部、蒋村新区建设 工程总指挥部、杭州西溪谷建设工程指挥部、西湖区建设管理中心等, 这些事业法人其实是承担了某项政府建设职能的机构，在国务院未清 理政府融资平台前，政府的很多贷款通过这些事业法人机构来完成。 2、区级融资平台公司融资情况。近年来，区级地方政府融资平 台通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建 设、城市化推进以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。在 2009年经济刺激政策下，地方政府融资平台贷款规模出现了快速增 长。据央行发布的《2010中国区域金融运行报告》专项调查显示， 截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年 年末增长25%以上。其中，区级平台约占70%。融资平台债务主要投 向城市基础设施改造、市政道路建设、农村集镇改造、农转居安置房 建造、生态建设等公益性项目。平台贷款主体以事业法人为主，有较 多的贷款为非市场化运作，还款来源必须依靠政府土地出让收入来覆 盖。2010年10月国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管 理有关问题的通知》，要求清理平台贷款，在清理的一年多时间里， 对列入区政府融资平台范围的贷款基本上是只收不贷。以西湖区为 例，2010年底贷款余额比上年下降了 24. 61%； 2011年比上年下降了 29.04%； 2012年9月底余额比2011年年底只增加了 1.03% （增加的 贷款都是以公司为贷款主体）。在国务院未清理政府融资平台前，区 级政府平台融资主体大多以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化 运作；国务院清理政府融资平台后，区级平台融资主体新增贷款大多 通过国有公司来完成，通过市场化操作。但还款来源大多都还是依靠 政府土地出让收入来覆盖。 （二）主要成因： 近年来，随着经济社会持续快速发展，区级政府加大了对城市基 础设施改造、市政道路建设、农村集镇改造、农转居安置房建造、生 态建设等公益性项目的投入。在区财力有限的情况下，为了解决日益 突出的发展需求与资金供给不足的矛盾，加大了政府投融资力度，不 断增大投融资规模。 1、 财权事权不相匹配，区财政可用财力有限。现行财税体制造 成的收支矛盾迫使地方债务的急剧增长，尤其是分税制改革之后，财 政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降， 而事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐下放，导致地方支出责 任和支出能力之间存在巨大的缺口。目前《预算法》不允许地方政府 发债，国务院规定和批准的除外。在这种情况下，为了满足地方经济 发展的基本要求和完成各项基础设施建设任务，区级政府开始将建设 项目拿到银行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。 2、 城镇化进程推动大量基础设施需求，区政府财政无法满足庞 大的基础设施建设的资金需求。近几年来，由于地方政府城市化进程 加快，政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求。目前很多地方 建设项目，上级政府不出资金，只给政策，用指定地块土地出让后的 出让金来平衡，因此，指定地块土地出让前，项目建设资金都必须由 区政府先行垫付。尽管最近几年地方政府财政收入稳步增长，但很多 刚性支出增幅较快，地方政府可用财力比重仍出现下降趋势，唯有寻 求融资平台向外部融资。 3、 提升土地价值，吸引优秀企业落户地方。地方政府在加大基 础设施投资，改善居住环境的同时，也提升了土地的价值，政府招商 引资，吸引更多企业落户地方，不但增加了土地出让收入，