发挥地方人大立法主导作用的调研报告.docx

发挥地方人大立法主导作用的调研报告 全面依法治国，作为“四个全面”重大战略布局的重要一 环，以治国重器的崭新面貌开启了中国特色社会主义法治道 路新征程。新时期、新形势、新任务要求地方人大常委会敢 于担当重大责任，充分发挥在全面推进依法治国中的重要作 用。特别是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依 法治国若干重大问题的决定》明确提出：‘健全有立法权的 人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法 工作中的主导作用。”发挥在立法中主导作用，已成为地方 人大在当前和今后一个时期全面推进依法治国的一项重要 任务。为此，市人大常委会研究室组成课题调研组，就发挥 地方人大立法主导作用开展调查研究，从实务出发，客观分 析当前发挥人大立法主导作用存在的问题，厘清当前存在的 几种错误认识，从而导出进一步发挥地方人大在立法中主导 作用的着力点和努力方向。 一、当前阻碍地方人大发挥立法主导作用的三个突出问题 无论是国际通行的政治权力运行规则，还是我们国家的宪法 以及地方组织法、立法法等法律有关规定，立法职权都归属 于民意机关（在我国是人大及其常委会，在国外称为议会）。 因此，人大常委会在立法中发挥主导作用本应该是无可厚 非、没有争议的一项法定职权。但是在实践中，这种主导作 用在地方人大却显得发挥的不够突出和理想，所以党的十八 届四中全会才特别强调要发挥人大及其常委会在立法工作 中的主导作用。当前地方人大在发挥立法主导作用主要存在 以下突出问题： 1、在法规立项过程中的主导作用发挥不够。一般情况下， 年度立法计划的“出炉”，首先是由法制委（或称法工委） 向“一府两院”、人大内设机构、常委会委员和人大代表、 政协委员以及社会各界公开征求下一年度的立法项目建议， 经整理汇总、内部协商后提交主任会议审议通过，最后以人 大党组名义报地方党委常委会研究同意。从表面上看，年度 立法计划已经做到由人大为主负责，能够征求各方面的意见 建议。但在具体操作上，人大常委会还是存在主动性、民主 性和科学性不足：一是向社会公众征求立法项目意见，往往 是在当地党报、人大官网等上发一则征求立法项目意见公 告，受制于报纸、网站的受众面、影响力，能看到的市民有 限，关心此项工作的市民则更少，能够提出高质量的立法项 目建议则少之又少，结果导致征求公众意见流于形式。二是 向人大代表、政协委员征求意见建议，由于代表和委员属于 “单兵作战”，同时能力参差不齐，很难能收集到好点子和 金点子。三是向“一府两院”征求立法项目建议，由于涉及 到自身部门利益如扩权、卸责等，单个政府部门会有积极性, 而对关系全局、涉及多个部门的事项，政府部门积极性就不 是很高，这就容易造成部门利益色彩较重的法规可能被纳入 年度立法计划。四是人大常委会对收集到的立法项目建议， 没有进行深入的调研论证，只是沟通协商后的简单“拼 ,使得一些立法可行性、必要性缺少科学的论证。形成 ,使得一些立法可行性、必要性缺少科学的论证。形成 年度立法计划的初步意见后，也没有向代表、委员和公众进 行二次征求意见，造成民主性也有所缺失。 2、在法规起草过程中的主导作用发挥不够。法规起草是整 个立法过程中的基础性工作，涉及到法规的质量好坏以及后 续程序的顺利进行。从目前各地的情况看，法规起草一般存 在三个主体：政府部门、人大以及委托第三方起草。但是， 这三个法规起草主体以及发挥人大主导作用方面都存在以 下问题：一是如果是政府部门为主起草，有利条件是政府部 门处于行政管理的第一线，知识性、专业性强，最清楚法规 应该制定什么，但难免为自己争利、揽权、卸责，甚至为个 别特殊利益群体立法。同时，虽然人大派员会提前介入政府 部门起草工作，但由于没有法律法规明确规定，提前介入不 够主动、及时，随意性较大。二是如果是由人大为主自己起 草，存在情况了解并不比政府熟悉，专业性、知识性不见得 比政府强，如果没有政府部门的支持和配合，即使法规获得 通过，以后的法规执行效果也必将大打折扣。另外，人大常 委会自己起草、自己审议通过，再加上如果统筹协调力度不 大，就难免给人以“既当运动员又当裁判员”的感觉。三是 如果是委托第三方起草，第三方一般是指科研院所、高等院 校，优点是第三方立场相对中立、理论性较强，但缺点也相 对明显，脱离实际情况、实践操作性不强，起草的稿子很难 得到其他各方的认同，人大在修改稿子、协调各方利益等方 面无疑会牵扯相当大的精力。 3、在法规审议过程中的主导作用发挥不够。法规的审议一 般情况下实行三审，都是在人大常委会的主持下进行。但在 审议环节上人大常委会的主导作用容易在以下环节出现问 题：一是负责一审的专工委与负责二审统一审议的法制委 （法工委）容易存在衔接上的脱节，虽然法制委（法工委） 已经提前派员介入法规的起草工作，但专工委主