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- PAGE 14 - - PAGE 15 - 农村集体建设用地流转调研报告 农村集体建设用地流转是我国在新时期对农村集体土地使用制度的改革和创新。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益等一系列改革措施。这标志着农村集体建设用地开始向市场化方向迈进。因此，本文对农村集体建设用地流转的必然性进行了分析，通过深入基层调研，针对我区当前农村集体建设用地流转的现状和存在的问题，在结合实证分析并听取相关建制镇负责人意见建议的基础上，提出了适合我区实情的发展和完善农村集体建设用地流转的工作思路。 一、农村集体建设用地流转的必然性 （一） 城市化进程加快形成巨大的用地需求 　 近年来我区城镇化速度明显加快，2001年我区城镇化率为20%，2007年城镇化率达到51.26%，比2001年增长31.26个百分点。同时,国内生产总值保持快速增长，2007年全区国内生产总值167.76亿元，与2001年74亿元相比，年均增长15.63%。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。据统计，1999—2003年我区新增建设用地578.99公顷，2004—2008年提高到1587.37公顷（其中铁路、高速公路、双槐火电厂等重点项目征地448.7357公顷，未含草街航电淹没征地2851.9445公顷），近五年征地总量相当于前五年征地总量的2.7倍。在国家实行“最严格的耕地保护制度”的大前提下，依靠征地的传统供地方式难以满足快速增长的用地需求。近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，将在一定程度上缓解土地市场供给的紧张局面。 （二）新型农村社区建设为集体建设用地的集约节约利用提出了新要求 由于村庄规划滞后和集体建设用地的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题较为突出。乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散、起点低；农村居民点布局“小乱散”，土地闲置率较高，空心现象较为突出。1997年至2007年全区农业人口减少7.96万人，农村居民点人均建设用地面积却由129.56㎡/人增加到139㎡/人，究其原因主要为农民进城后大部分仍保留原有农村宅基地，且农民对生活质量要求提高，占用更多宅基地。随着新型农村社区建设的逐步推进，农村居民点相对集中，村庄归并将有相当部分的集体建设用地指标节余出来，通过流转市场实现土地的节约集约利用更具现实性和迫切性。 （三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径 据统计，2007年我区农民人均纯收入4426元，不到城镇居民人均可支配收入10755元的1/2，城乡收入差距较大。如何促进农民的增收，维持农村社会稳定，是区委区政府关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地除乡镇企业破产、兼并可以依法流转外，其它集体建设用地流转用于非农建设必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，造成农民心理失衡，征地矛盾突出，影响社会和谐。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，避免因征地而产生的矛盾纠纷，而且使集体建设用地从单一的生产资料转化为能够获取较大收益的土地资产。 （四）十七届三中全会为城乡土地改革指明了方向 过去，尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，由于市场经济发展的客观要求，在经济利益的驱使下，集体建设用地使用权处于无计划、无序自发的交易状态，对于这种流转活动，过去法律限制过，行政干预过，清理整顿过，经济制裁过，但仍然势不可挡。不但造成大量集体土地资产的流失，扰乱了土地市场的正常秩序，影响了政府统一管理土地的职能，也由于自发交易给企业今后的正常发展埋下了土地产权不明晰的隐患。十七届三中全会《决定》明确要求尽快完善相关的法律法规和配套政策，规范推进城乡土地管理制度改革，构建城乡的统一市场。建立规范的管理制度，有序推进集体建设用地流转已成改革必然。 二、集体建设用地流转的政策梳理 1998年8月修订的《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。” 　1999 年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集体建设用地流转试验。 　2004 年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理决定的通知》 （国发[2004]28号）文件，规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。