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PPP模式的类型、适用性和风险分担机制研究 近年来，随着我国城镇化进程加快，各项基础设施建设的需求规模急剧扩大，而政府在基建项目建造运营过程中的短板与问题也越发明显。具体表现为，财政资金短缺不能面面俱到、项目运作效率低下不能有效提升、项目完成后的运营能力不足以致资源的浪费。与此形成对比的是，社会上存在大量专业的企业与资金，寻求进入公共领域，但由于项目性质或门槛的限制，始终不能将资源得以合理匹配。经济研究人员认为，如何能够更有效的提升效率，将政府项目与企业资金结合，促进企业发展，转移政府债务，已成为我国体制改革与城镇化进程中面临的重要挑战之一。 PPP（Public Private Partnership，公私合作）模式便是我国改革实践中的一次有益尝试。通过引入社会资本，PPP模式带来了项目成本的节约和服务效率的提高。自20世纪80年代进入中国以来，PPP模式被广泛用于基础设施、市政公用事业和其他社会公共事业中。可以说，PPP模式已不单纯是传统的融资模式，而是管理方式的升级，这种方式在促进基建项目的可持续发展方面将起到不可忽视的作用。 一、PPP的类型 PPP运作形式由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、改扩建需求和期满处置等区别分类，常见的模式有移交—运营—移交（TOT）、建设—运营—移交（BOT）、建设一拥有一经营一转让（BOOT）和社会资本发起（PFI）等多种类型。从顶层设计与项目建设，投融资过程，维护和运营方式，底层资产的性质以及项目周期内政府参与程度来比较，如下表所示： 可以看出在公私合作的整个过程中，社会资本参与程度最高的是BOOT模式，站在公私部门的合作紧密程度的角度来选择，社会资本在PPP模式中从开始的顶层设计到最后的维护运营都全程参与，是几种模式中与政府合作最密切，参与度最深入、自主权最强的模式。而在一般情况下，社会资本参与项目的程度与项目顺利实施的程度成正比。 二、PPP模式的适用性 对于公共基建设施项目而言，摆在政府首要位置的是，通过选用哪种模式来解决资金和效率的问题，项目本身是否适合采用PPP模式来缓解政府资金压力、引入专业性强的企业来辅导项目顺利有序推进，需要经过以下几个方面进行充分研究综合评判后再决定选择。 1.项目性质特殊。国内PPP项目多为公共民生领域项目，如公共交通、基础建设、市政设施等，具有自然垄断的属性，一般都由政府组织开发并运营，但目前政府内部面临财政资金不足的压力，外部要尽力满足社会对公共产品需求的膨胀增长，然而公共设施产品目前的现状却是数量与质量不能满足民众需求，急需引进外部企业机构来协助政府提升公共物品的质量。 2.项目周期较长。一个较为成熟的PPP项目应涵盖前期调研及各项准备、建设期的持续督导、项目后期的持续运营等过程，其中运营期应至少为三年。运营期的长短能为公共部门提供更全面的项目投入及产出情况，为公共部门接收项目后的继续运营提供经验。而对于持续时间较短，可一次性建设完成的公共产品，应通过政府购买等方式，不适宜采用PPP模式消耗政府与社会资源。 3.项目的专业性。PPP模式从特点上不仅能缓解政府的财政压力，同时针对具体项目而言，企业的专业技术水平、管理经验、专业素质往往优于公共部门，更重要的是在营运过程中，形成政府与社会资本间的优势互补。因此，若项目本身专业技术较简单，政府实施运营方面经验丰富，那么该项目以PPP模式运作的话就难以发挥公私部门优势合作的目的，不能实现“1+12”的效果。 4.项目的潜在社会合作主体。当项目所处行业内的企业较少时，项目定价容易被企业所引导制定，政府难以取得足够的议价权，如果项目收费过高，有悖于PPP项目薄利的本质目的，当价格转嫁至中下游时，又会影响居民使用公共产品的体验，不利于PPP项目的健康发展。因此，政府在考虑项目适用性时，应参考所处行业的潜在竞争者数量与规模，避免政府在合作中处于被动地位。 三、风险分担机制 与传统的投融资模式相比，新兴的PPP模式虽然具有巨大优势，但同样存在很多问题。其所涉及的领域多为市政基建设施，建设金额巨大、建设周期较长，这些特点使得PPP的风险构成因素更为复杂，难以采取传统粗放的方式有效规避。因此，需要设置风险分担机制，根据公私参与方对风险的承受能力与责任，将风险合理分摊，以保证PPP项目的良性运营。 在项目风险分配过程中，不同的风险分配方案会影响到政府和社会投资方在项目实施过程中所承担义务和所负责工作的范围，对于双方的成本和收益都会产生很大的影响。不同的风险分配方案会影响到项目的报价、谈判的难点、双方的成本、收益和职责内容。 （一）政策风险 1.法律法规政策变更风险 PPP项目涉及的法律法规和政策比较多，我国PPP项目又处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。法律法规和政策的修订或