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论现代监管理念与我国监管现代化 　　摘要：监管是政府或法律授权的公共机构依据规则对被监管者相关行为的限制。经济性监管直接影响当事人的利益，必须平衡买卖双方的利益关系，因而必须按规则进行。独立性、规则与程序明晰、监管机构职能完备、可预见、公众参与、透明、可问责，是保障监管绩效的必备条件。实现我国的监管现代化，首先要通过监管业务独立和监管者决策独立，使监管机构能独立有效地行使监管职能。要有分层的系统规则设计，建立和完善监管的规则体系。应集所有监管职能于同一机构，并以行业技术经济特性及财政责任为主要依据设置监管层级，建立职能完备、分工合理的监管组织体系。被监管企业的经营信息、监管者的决策信息都必须公开，建立新型的消费者组织，以真正做到监管的公开、透明和公众参与，形成对监管者的监督制衡机制。 　　关键词：现代监管；独立性；公众参与 　　中图分类号：F123　文献标识码：A　文章编号：1007-7685(2011)06-0001-07 　　 　　市场经济的“繁荣”与“有序”相辅相成，仅有竞争而无监管，任何“繁荣”都不可持续。我国经济发展正处于前所未有的繁荣阶段，但公众对垄断性行业高收入、低效率及“三聚氰胺”、“大头娃”等监管绩效问题的关注度也空前提高。因此，我国能否如期进入现代化国家的行列，不仅取决于经济结构的合理调整及经济、政治体制改革的深化，也与监管的现代化有直接关系。为此，本文拟以公用事业监管为对象，探讨我国监管现代化的基本途径。 　　 　　一、现代监管理念的若干要点 　　 　　“监管”正在成为时髦词汇，官方场合的使用频率更高。但由于现代监管理论传人我国的时间较晚，加之长期计划经济传统的影响，以致在一些专业性的研讨中，也有各说各话、观点互无交集的现象，将价格监管视为“计划管理”或“宏观调控”手段的学者，至今仍很常见。这无疑阻碍了我国现代监管体系的迅速建立。因此，在探讨我国的监管现代化之前，首先应正确理解现代监管的基本理念。 　　 　　(一)监管的定义及性质 　　现代监管(regulation)起源于美欧市场经济国家，一般认为最早见于19世纪美国对铁路的监管。Regulation的中文对应词汇最早是“管制”，1992年后，由于著名经济学前辈朱绍文先生的建议，学术界使用“规制”的频率逐渐高于“管制”(目前仍有一些译著将regulation译为“管制”)。而“监管”一词的普遍使用，大约是在20世纪90年代中期以后，目前其使用范围(尤其是在政府部门)已大于“管制”和“规制”。 　　1、监管的定义。在知名的管制经济学著作中，监管的定义不尽相同。综合各家的表述，笔者将其概括为：监管是指政府或法律授权的公共机构依据规则对被监管者相关行为的限制。根据监管的对象和目的，可以将监管分为以下两类：(1)经济性监管，是指对被监管者经济行为的限制。经济性监管又分为以下两类：第一种经济性监管是对直接影响买卖双方经济利益的行为的监管。这种监管以垄断性行业为对象，以平衡买卖双方的经济利益为目的，监管的内容主要包括价格、服务质量、市场准入、投资、财务管理等。由于这种监管源于垄断产生的问题，因而也可称之为垄断性行业监管。由于价格对垄断性企业与消费者问的利益关系影响最为直接，所以价格监管是垄断性行业监管最主要的内容。垄断性行业的服务质量及供应的可靠性既关系到企业的成本，也直接影响消费者的福利，因而质量监管与价格监管互为条件。此外，为了保证价格监管的绩效，监管机构须有控制垄断性企业成本的能力，因而市场准入及对企业投资、财务管理等方面的行为限制，也应该纳入经济性监管的范围。在成熟市场经济国家，由于法制基础坚实，垄断性行业的服务质量及供应的可靠性问题较易解决，平衡买卖双方的经济利益关系的难点，主要是价格的核定与调整，因而价格监管被认为是经济性监管的核心。第二种经济性监管是对影响市场竞争环境的行为的监管，也称反托拉斯(反不正当竞争)监管。这种监管以竞争性产业为监管对象，以维护公平竞争为目的，以反串谋、反倾销、反不合理兼并为主要内容。反托拉斯监管尽管也经常涉及价格问题，但是由于它与垄断性行业监管的目的不同，不是平衡买卖双方的利益关系，而是维护公平竞争，因而并不需要直接限定企业的产品价格。(2)社会性监管，是指对被监管者影响公众健康和公共安全行为的限定。社会性监管的对象较为广泛，如，食品及药品安全、公共基础设施安全、环境保护等，几乎都涉及经济和社会的各个领域。因为其直接关系社会的发展和稳定，所以称之为社会性监管。 　　2、监管的性质。从我国监管实践中的问题出发，这里主要强调以下三点：(1)监管的对象是部分微观经济主体。如，价格监管直接限定企业的销售行为，通常以垄断性行业为对象，属于国家对局部经济活动的干预。因此，监管与货币政策、财政政策等宏观经济政策