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新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险合并研究 【内容提要】当前我国处于工业化和城镇化的快速发展阶段，农村外出务工人员 的数量较大，医疗保障制度的地区分割不利于全国统一劳动力市场的建立，医疗 保障制度的分部门管理导致了严重的重复参保现象，不仅加重了城乡居民的个人 缴费负担，而且增加了公共财政配套资金。因此应在政府主导下尽快建立城乡统 一的医疗保障制度，将新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险进行合并是实现城 乡医疗保障统筹的关键基础。具体措施是：成立医疗保险制度合并的推进机构； 加大公共财政投入；加强医德教育；合理分配卫生资源；建立统一联网的计算机 信息管理系统。 【关 键 词】医疗保障 城乡统筹 新医改方案 【作者简介】秦立建，讲师，博士，安徽财经大学财政与公共管理学院，安 徽 蚌埠 233030；蒋中一，研究员，农业部农村经济研究中心，北京 100032。 在政府的强力支持下，近年来我国城乡居民的医疗保障建设取得了巨大的成 就，基本建成了覆盖全体国民的基本医疗保障体系，为缓解城乡居民“看病难、 看病贵”和减少“因病致贫、因病返贫”现象起到了重要作用。［1］截至2011 年底，全国参加新型农村合作医疗的人数为8.32亿人，参加城镇居民医疗保险 的为2. 16亿人，参加城镇职工医疗保险的人数为2.47亿人。然而，这三种医疗 保障制度在保障待遇等方面存在着较大的差别。为了实现基本医疗保障的社会公 平性，中央要求各地逐步提高新型农村合作医疗的筹资水平和统筹层次，缩小与 其他两种医疗保障制度在保障水平等方面的差距，最终实现三种医疗保障制度的 统一。新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险在很多方面具有共性，合并工作相 对容易，应该将这两种医疗保障制度的合并作为城乡医疗保障一体化的切入点。 ［2］因此，本文拟研究我国医疗保障制度运行中出现的新问题，并提出新型农村 合作医疗和城镇居民医疗保险两制合并的政策建议。 一、两种医疗保障制度合并的必要性 促进全国统一劳动力市场的建立 医疗保障制度是社会主义市场经济制度的有机组成部分，是社会主义市场经 济制度有效运行的基础和保障。在市场经济制度下，劳动力和其他的生产要素参 与市场竞争，在全国范围内自由流动。为了降低劳动者的职业健康风险，增强人 力资本，提高劳动生产率，促进统一的劳动力市场的建立，客观上需要建立一个 全国一体化的医疗保障体系。据国家统计局调查，2010年度，我国农村外出务 工人员己达2.61亿人，而2000年为1.44亿人。由此可以看出，我国流动人口 不仅绝对量较大，而且增长较快，过去的10年间增加了 1. 17亿人，增长81.03%。 如果存在分割的医疗保障制度，如，城乡分割、地区分割，医疗保障制度将成为 劳动力白由流动的障碍，［3］不利于全国统一的劳动力市场的建立。 促进社会公平 新屮国成立后，我国实行了城乡差别的福利制度。城市地区实行公费医疗制 度、劳保医疗制度，农村地区实行了农民合作医疗制度。［4］公共财政对城市地 区的医疗保障制度进行补贴，而对农村的合作医疗制度没有进行任何的资金支 持。农村合作医疗的资金主要依靠以村、社为单位的村集体经济筹集。随着1978 年农村家庭联产承包责任制的改革，村集体经济瓦解，农村合作医疗在全国各地 迅速解体。农民看病完全自费，与此同吋，医疗保健价格快速攀升，进一步加剧 了农民的疾病负担“小病熬、大病扛”，全国70%的农民因为经济困难应住院治 疗而未住院治疗。为了减轻农村居民的经济负担，由我国中央政府主导，于2004 年在全国范围内正式实行覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，并于2007年 实施覆盖城镇非正式就业者的城镇居民医疗保险。而一个正常运行的医疗保障制 度要求体现三个功能：第一，身体健康者帮助体质较弱者；第二，年轻人帮助年 老人；第三，富人帮助穷人。实际上是人们互相帮助共同抵御疾病风险。实行城 乡统一的医疗保障体系，让城乡居民能够均等地宇有政府提供的医疗保障，有助 于缩小城乡差距，促进社会公平。 新农合的人口结构要求加快城乡医疗保险合并 新型农村合作医疗覆盖的人口结构日趋不合理。当前是我国城市化快速发展 的时期，有两类人群从农村地区流向城镇地区：一是农村的外出务工人员；二是 经过高考、中专等考试，将农村户籍转变为城镇户籍而流出农村地区的农家子弟。 这两类人群处于个人生命周期中身体健康状况较好的时期，生病较少，医疗费用 开支较低，他们本来应该为新型农村合作医疗的其他人群做贡献。但是，由于这 两类人群大量流向城镇地区，导致新型农村合作医疗的人群结构不合理，老龄人 口偏多，不利于新型农村合作医疗的健康发展。例如，江苏省常熟市参加新型农 村合作医疗的总人数是48万人，而60岁以上的参合人口达到19万人，老龄人 口的比例达到40%。社会中总人口的数量没有发生变