杭州市村规民约的特点、问题与对策.docVIP

杭州市村规民约的特点、问题与对策 第17卷第3期 2010年9月 长沙民政职业技术学院 JournalofChangshaSocialWorkColleg VoLl7No.3 SOp.2010 杭州市村规民约的特点,问题与对策 杭州市司法局课题组 (杭州市司法局,浙江杭州310006) [摘要]在城乡变迁的背景下,村规民约在适用主体,作用领域,价值取向,约束手段上都呈现出新的特点,但 也存在着角色和功能不清,没有充分体现村民集体意志,形式和内容缺乏规范性,权威性不高,滥用”多数人同意” 原则,缺少合法性审查的有效机制等问题.要依法明确村规民约的地位,效力和作用范围,严格村规民约的制定和实 施程序,完善村规民约的备案,修改和审查核准机制,依法对村民自治的范围予以合理限定,这样村规民约才能真正 实现其制度设计的初衷,成为基层民主治理的成功实践. [关键词】村规民约;实证研究;特点;问题;对策 [中图分类号]D922.182[文章标识码]A[文章编号】1671—5136(2010J03—0025—04 改革开放以来,随着杭州社会经济结构的快速调 整,社会结构也逐渐出现了从城乡二元到城乡统筹,从 区域分割到区域融合,从社会阶层固化到社会流动与 社会整合的变迁趋势.特别是1998年杭州市委,市政 府实施《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意 见》后,杭州市大规模的城乡变迁加速启动,城乡居民 在人口结构,就业模式,社会福利制度等方面已经发生 了历史性的重大变革.¨我们按照杭州乡村经济社会 发展水平的不同收集了600余份村规民约样本进行分 析解读,并组织了村民,乡村干部等人员参加的座谈 会,开展相应的实地调研,力求对杭州市城乡变迁中的 村规民约的特征,存在问题,完善对策进行初步研究, 以期为进一步推进和完善杭州市乡村的民主自治,丰 富法治杭州建设的基层实践提供参考. 一 ,杭州市城乡变迁中村规民约的基本特点 (一)在适用主体上,不限于村,也包括了部分撤 村建居后的居民社区 近年来杭州市持续的撤村建居使得村规民约的适 用主体产生了深刻影响,扩大了村规民约的适用主体 范围,悄悄改变着”村规民约”的内涵和外延.一方 面,仍保留原有建制的”村”即传统意义上的村,依然 是村规民约的主要适用主体;另一方面,已经撤村建居 的”居”,也多数沿袭了原村规民约的主体内容,并继 续发挥”村规民约”的作用和影响.调查中发现,不少 撤村建居社区的照明,绿化,公共卫生等仍然没有纳入 到城市统一管理之中;而村集体原有的集体资产所有 权和经营管理权由居委会接收以后,原村集体成员仍 然享有分红,养老保险等福利待遇.在这些方面,撤村 建居的社区与传统城市社区存在很大的不同,撤村建 居后的居委会自治公约仍然保留着传统村规民约行为 规范,利益分配等各项功能. (二)在作用领域上,主要集中于集体财产分配, 社会福利分配等法律法规和政策的空白地带 随着公共治理的不断完善,村规民约的许多社会 功能逐渐被分解,村规民约的作用领域开始从综合性 领域收缩到国家法律,法规,相关政策缺少明确规定或 不便于规定的事项.就目前而言,村规民约作用领域 相对集中在以下几个方面:一是集体资产分配领域. 随着集体经济发展与村民权利意识与法律意识的增 [收稿日期]2010—08—25 [基金项目]本文为杭州市司法局2009年度重点凋研课题《透视村规民约,推进基层依法治理》(课题批准号:杭市 Cz009]39号)的阶段性成果. [作者简介]课题组负责人:徐前(杭州市司法局副局长,法学硕士,留美公共管理硕士),课题组成员:郎关福(杭 州市司法局宣教处处长,大学本科学历)叶建丰(杭州市司法局宣教处副处长,法学硕士),朱大敏(杭 州市司法局宣教处主任科员,教育学硕士),戴洁(杭州市司法局宣教处主任科员,本科学历),侯作前 (浙江大学城市学院法学院常务副院长,教授,硕士生导师,法学博士,上海财经大学理论经济学博士后研 究人员),周鲁耀(浙江大学公共管理学院博士生),侣传振(浙江大学城市学院法学院助教,政治学硕 士),袁继红(浙江大学城市学院法学院副教授,法学硕士). 长沙民政职业技术学院学擐2010拄 强,如何对集体经济利益进行合理分配成为村民关注 的焦点,而如何确定成员身份,如何进行合理分配, “居嫁农”,”农嫁居”等问题等又成为焦点中的焦点. 二是社会福利分配领域.如社会养老福利问题,医疗 福利分配问题等,主要涉及社会福利分配的对象,分配 原则,分配方式,分配管理等方面,分散于各村规民约 之中.三是计划生育领域.在微观层面上,计划生育 的执行还主要依靠于乡村或乡村干部,国家权力并不 能完全加以支配.因此,部分村根据计划生育要求,分 别制定了相应的单约性村规民约.: (三)在价值取向上,由强调义务为主向出现一些 权