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民主制度伦理微观审视 摘要：有德性的制度胜过有德性的人。民主是个 好制度，民主是面向未来的公共管理的最大德性。而有德性 的制度一定要在微观层面上落实。微观审视下制度的伦理特 征是：公民是否是公共管理的主体，“一切权利属于人民” 是否能落实；不同的会议制度赋予主持人的角色身份和权 利，体现出不同的伦理倾向；要以文明的方式参加议事活动, 而理性是文明行为的支撑。要在公共管理实践中培养公民的 民主理性精神。 关键词：公共管理；伦理；民主制度 中图分类号：D669文献标识码：A文章编号： 在民主政治已经成为世界政治潮流的今天，中国的民主 制度建设步伐也在加快行进。我们已经有了顶层的民主制度 设计，也不乏重要的民主制度安排。但事实上民主总是在理 想状态中存在，在现实中，民主总是不如人意。这是为什么 呢？本论文将从制度的微观层面进行分析，以寻找民主品质 在制度的微观层面上的表现形式。 一、有德性的制度胜过有德性的人 人性靠不住，组织靠不住，只得依靠众人制定的规则 ——制度；人（组织）、制度与社会应当是共同成长的关系; 行政伦理建设重在制度建设。民主是个好制度，我们信仰精 英政治，是信仰人的理性；精英政治保证社会治理的智性与 效率，民主政治保障社会治理不被个人的秉性干扰，体现多 数人的意志。民主制度细节的伦理精神探讨并保障我们说的 民主是智性与多数人意见结合，是保障好决策和好管理产生 的制度。因此说民主是面向未来的公共管理的最大德性。网 络时代，人们有更多的机会获得事实真相，有更多讲理的平 台。这个社会的技术发展有助于多数人意见表述的民主政治 实现，有助于克服多数人的暴政倾向，将民主政治往理性方 向牵引。 制度体系需要顶层的纲领设计，它是一个社会政治价值 的宣示；但没有微观层面的制度设计就不能实现纲领目标。 例如：问责制度是保障相应职位责任的履行的。但它应该是 一个制度系列，必有职位责任、管理范式和履责过程、结果 监控和绩效评估、问责主体、问责方式、问责处罚形式与等 级、被问责者权力、问责程序等一系列制度保障其实施。2003 年春SARS爆发，引发问责热潮。成都、长沙、南京、重庆、 深圳陆续出台了行政问责规章。在中国的行政实践中，被认 为有“行政过失”的首长常常以调任为处罚方式，问责也常 常作为平息事件的手段来运用。因此，问责过程很难保证公 正性，至少公众不能看到过失分析的过程。一些不恰当的问 责处罚，不分责任所在和责任性质的问责，不能使受罚官员 服气，也不能让公众信服。问责制没有突显其公正的伦理属 性，也就不能起到通过问责达到强化责任的效果。近年来官 员心理压力过重的问题渐渐显现，其中制度正当性的缺乏和 微观层面行政长官自由裁量空间过大，使公务员对行政行为 的尺度难以把握，应该是原因之一。在官本位的中国，今天 为官已经算是高风险的职业了。然而，我们更关注的是这项 制度是否达到其设计目标，失职者是否承担了责任，负责的 道德行为能否成为全社会效法的行为，社会公正是否在问责 制的实行中得到彰显。 包括监督制度、官员财产申报制度等，在中国都得不到 很好的落实。其原因之一是没有微观层面的规定，或微观层 面的规定有伦理缺陷。例如官员考核制度。现在较为流行的 平衡记分卡制度有详尽的指标，但考核程序与主体出了问 题，一般来说公务员的年终考核程序是：按照职位要求自我 总结、小组评议（同事）、领导认定考核等级并签字归档。 这份考核表对公务员的各种福利和晋级机会均产生影响。这 种程序安排赋予领导最终的决定权；这种考核评价的参与主 体决定公务员服务对象与他的工作评价无关。这就是为什么 我们多年倡导服务公众，而公务员还是更愿意奉承领导的原 因。 人性靠不住，制度是管理的关键，制度的伦理属性保证 治理理念的实现，而有德性的制度一定要在微观层面上落 实。 二、微观审视下制度的伦理属性 我们以罗伯特议事规则为例，对比中外议事制度的几个 伦理特征。 谁有权决定开会，决定议事内容，决定谁参加会议？ 在我国基层的行政实践中这些权利毫无疑义的属于部门领 导。行政事务都是由上级安排并发动的。部门人员习惯接受 指令做事，一般不提自己的意见和诉求。如果公务员发现管 理中的问题，原则上没有权利要求开会商议或解决，他们只 有反映问题的权利，没有提出动议和要求谁参加会议的权 利。接受信息的领导可以为此召集会议，也可以不予理睬。 中国的会议制度体现的是：上级的意志必须得到实现，而下 级的意见只有在与领导的心思对路的情况下才能被选择性 的重视，这是领导权威的价值显示。同时，它大大削弱了民 众的主人意识和社会认同感与责任感。而在许多西方国家， 会议制度有明确的会议周期和召开临时会议的条件规定，对 会议参加者也有明确规定，除正式会议制度规定的参会者 外，还有与会议讨论内容相关的临时人员参加。而会