以财政绩效管理破解财力分割难题.docVIP

PAGE PAGE 1 以财政绩效管理破解财力分割难题 　　摘要：当前财政分配领域仍有很多突出的问题亟待研究和解决，文章从财力分割的表现及危害谈起，分析了财政分割的原因分析，探析了财政绩效管理对财力分割问题的有效破解、有效解决财力被肢解问题的思路和对策建议。 　　关键词：财政绩效管理；财力分割；破解 　　近年来广东财政绩效管理作为财政分配制度创新的有益尝试，通过财政支出的绩效预算和绩效评价来提高财政分配主导权，使财政分配和资金使用各司其职、各负其职，从而缓解财政分配困局，做到集中财力办大事，提高财政支持社会经济发展的保障能力，这对于有效解决当前财力分割问题、探索推动财政工作转型的可行路径并推进加快转型升级、实现建设幸福广东的目标具有重要的现实意义。 　　一、财力分割的表现及危害 　　1.财力分割问题的表现。 　　（1）财力在横向区域之间和纵向政府层级之间分配失衡。由于中国东、中、西部地区经济发展差距较大，直接导致各地区财力苦乐不均。密集的政府层次结构模糊了财权事权的有效统一，一些旧体制的遗留问题使得地区间的差距越拉越大，均等化目标难以实现。 　　（2）区域经济发展严重失衡，财政分配效率低。我国地区之间、城乡之间发展还很不平衡，地方政府间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，要缓解地区、城乡差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，对中央财政的转移支付需求必然很大。而当前中国转移支付制度还十分不完善，现行政权层次结构与财政转移支付制度极不协调，财政分配效率低下严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。广东省内珠三角和粤西、粤东、粤北经济发展差距较大，存在财政收入总规模有限性和支出总需求不断增长的矛盾，传统的分配格局不能解决这一矛盾，不能有效解决转移支付及提高有限的预算资金使用效率，不能集中财力办大事。 　　（3）财政分配方式不规范不科学，预算资金使用效益低。现行财政分配中仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门由主管部门自主安排使用的问题，预算指标到位率低，执行中追加频繁，支出膨胀，浪费严重，往往造成年度的实际支出数高于年初预算数；预算分配，特别是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据，人为因素较多，随意性较大；很多部门都在分配财政资金，导致财政资金的使用效益大大下降。 　　（4）“小财政”的事实存在及部门二次分配削弱财政的统一分配权。从西方成熟的市场经济国家经验来看，财政资金的分配都集中统一在财政部门。而中国现实的情况是，条块分割问题十分突出，以发改委、科委等为主的一些职能部门，拥有财政资金的再分配权，从而形成一个个事实上的“小财政”，这个再分配过程基本上游离于财政部门的预算控制，导致财政资金被分散、肢解，使用效益低下，极大地削弱了财政的统一分配权；部门具有较大的资金分配自由裁量权，资金的绩效缺乏制度上的保障，财政部门不能进行科学合理的规划和统筹，财政资金损失浪费严重，再分配过程中财政资金被肢解。 　　2.财力分割造成的后果及危害。 　　（1）降低了政府部门的执行力。财力分割导致一些政府预算单位的官僚主义、不负责任、不作为、工作能力低下，形成上级部门“单一的被动管理”和“上有想法下面没有办法”的局面，降低了政府各部门和单位的政策执行力。 　　（2）按需预算分配不能集中财力办大事。由于财政收入快速增长，助长了单位的要钱欲望，往往提出不切实际的需求，在传统的财政按需分配方式下，财政支出膨胀很快，各地都面临着“僧多粥少”的财政困局，财力分散不能实现集中财力办大事。 　　（3）潜规则博弈的预算分配方式降低预算资金的使用效益。在传统预算分配方式中，各预算单位按需分配，在信息不对称的情况下，预算编制部门与财政部门开展潜规则博弈，做大做空预算，无法使各预算单位自我约束提高资金使用效益，最终使财政资金分配陷入困局。 　　（4）职责权限划分不清导致财政困局。财政部门从职能上行使对财政资金的分配权和管理权，但在实际财政分配活动中，财政分配权被肢解，二次分配现象严重，预算部门财政资金使用无规及低效的责任因现有的财政分配方式不透明而不为公众所知，认为是财政部门分配的能力低下导致了财政资金使用的低效，而对预算单位的“不负责任、工作水平低”导致的资金使用效果差却毫无触及，这使得财政部门陷入了一个遭受能力问责的困局。 　　二、财政分割的原因分析 　　1.现行的行政分权架构下财政分配权被部门切分。表现在三个层次上： 　　（1）现行的行政分权延续了计划经济体制下的架构，政府各部门按专业划分、按条块设置、管理，切分政府公权。在经济体制转轨过程中，政府各部门的财权和事权随着经济社会的建设发展需要逐步扩大。其结果是财政部门在分配资金的过程中受制于政府各部门，尤其是其分管领导的权威和压力，导致资金分配不公平和“人治”化，部门在一定程度上架空了财政的分配权，部门内