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深化农村土地制度改革背景下旅游扶贫及其配套机制建设 深化农村土地制度改革背景下旅游扶贫及其配套机制建设 摘要：研究指出我国贫困地区分布与旅游资源的对应关系， 分析以往土地制度下影响旅游扶贫效果的原因在于土地征收机制补 偿机制以及融资渠道3个方面；结合十八届三中全会《中共中央关于 全面深化改革若干重大问题的决定》中土地改革内容及其权威解读， 指出土改制度将对旅游扶贫产生3个方面积极作用，同时新政下的旅 游开发必须加快完善4个方面的配套机制建设。 关键词：土地经营权；农民；旅游扶贫；配套机制 中图分类号F592. 0文献标识码A文章编号1007-7731 (2014) 03-04-08-03 党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，同时指出实现目 标的关键必须解决“三农”问题。在资源和条件具备的农村地区发展 农业科技、休闲观光、体验娱乐等乡村旅游项目，是通向产业扶贫的 最便捷、最现实的途径。 我国旅游产业扶贫研究主要在以下方面：一是关于旅游扶贫概念、 对象、意义等基本问题的研究。郭清霞［1］指出扶贫不能仅限于物质 上的，也包括观念上；高舜礼［2］提出旅游扶贫的意义还在于提升了 旅游业的社会影响力等。二是旅游扶贫的资源及条件研究。王玉玲［3］ 将贫困地区“三农”中的旅游资源，分析整理为3大类9分类以及若 干小类；谢彦君［4］提出，旅游城市巨大的客源输出力是乡村旅游开 发的重要基础。三是旅游扶贫政策研究。龙祖坤对旅游扶贫政策进行 了论述，提出应改革产业组织管理模式，配套使用相关经济政策，还 要兼顾旅游环保和民族特殊性；赵小芸［5］对旅游投资在我国旅游扶 贫过程中的效用进行了实证分析，认为投资是保证旅游扶贫延续性的 基础。四是旅游扶贫模式及效益研究。白凤峥［6］等提出旅游扶贫试 验区模式，胡锡茹［7］总结出云南旅游扶贫实践中的3利濮式；赵小 芸对西部地区旅游的经济贡献做了定量分析。 上述研究解决了 一些基本而重要的问题，包括旅游扶贫的意义、 政府与社区的作用和地位、“三农”资源的基础地位等问题。但实践 中有些地区旅游扶贫的效果并不尽如人意，其根源并非上述常规研究 所涉及。适逢十八届三中全会为我国未來农村土地改革指明新方向, 并在随后有权威领导做了精神解读，该《决议》的实施将有助于我国 贫困地区农民受益于乡村旅游的开发，并真正实现旅游脱贫。因此研 究深化土地政策改革背景下的乡村旅游开发新模式及其配套机制建 设，对今后的旅游扶贫有着前瞻性及指导意义。 1我国贫困地区与旅游资源的对应关系 我国中东部贫困县主要集中在江西、福建的红壤丘陵、沂蒙山区、 大别III区等丘陵地带；中四部的几大高原向平原过渡的一二级、二三 级阶梯交界处，如秦巴山地及陕豫川鄂4省交界地带，贫困县50多 个；横断山、怒江、澜沧江、金沙江形成的高山峡谷区，贫困县约有 40多个；西南以贵州为中心的黔、滇、桂、鄂、湘的喀斯特地区， 贫困县多达130多个，北方农牧交错带贫困县约130个［8］。 上述地区由于交通不便、生态原始、民族特色等因素，其旅游资 源的乡村性指数全国最高。因此，我国最贫困农民聚居区，恰恰是乡 村旅游资源最富集、优质、特色的地区，也即最宜发展农业及人文生 态观光、乡村度假等乡村旅游建设的地区。 2我国旅游扶贫效果的影响因素 在中国特有的农村土地政策下，以往上述资源富集区发展乡村旅 游项目吋长期存在以下3方面问题。 一是因土地的集体所有性质，常由地方政府集体征收并作为谈判 代表与开发商洽谈，将整个地区出让给投资商，农民获得征收补偿以 及优先景区就业权。农民土地被征收后丧失了土地承包权、经营权、 甚至有些宅基地权;农民身份名存实亡，大多转变为收入少、地位低、 就业难的城镇居民或失地农民，详见图1所示。 二是征收集体土地对农民的补偿在物价快速上涨的背景下显得 标准较低，且过程的透明度也很低，这些对农民显失公平。由于只有 政府才有权流转土地，在巨大的经济利益面前，常有官商勾结、低价 征收、强行拆迁行为，导致只有政府和开发商获利，结果完全违背了 发展惠民的初衷。 三是由于大多数农民稳定的收入来源较少，又缺少必要的融资渠 道，因此大多没有能力与外來投资商竞争，广大农民处于利益链的最 末端，往往只能受雇于外來投资，或成为当地旅游开发利益的局外人， 很难从旅游开发项目中获得大的收益。 综上所述，3方面的影响使农民在乡村旅游开发实践中并非是最 丰厚受益者，有吋甚至因显失公平的利益分配而致贫，成为新一代城 乡“边缘人”，没有真正达到旅游扶贫的愿望和效果。 3 土地改革新方向及其与旅游扶贫的关系 3. 1深化农村土地政策改革新方向及其解读 十八届三中全会的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，基本阐明了未 来我国土地改革新方向：一是要建立城乡发展一体化体制机制，赋予 农