治理视角下的深圳分区管控及规划编制思考.pdfVIP

2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ ① 治理视角下的深圳分区 管控及规划编制思考 杜雁，杨梅，王紫瑜 摘 要:转型是一个包括经济、社会等诸多领域发生深刻变化的复杂过程，其实质是一系列的制度变迁或制 度创新。城市规划作为一种特定条件下的制度安排,规划体系中分区层面的回应却日渐模糊。2008 年《中 华人民共和国城乡规划法》使分区规划从原本“可选择性编制”的有法源依据规划，式微成为定位更为模 糊的规划类型及规划层次。本文试图从治理视角对深圳30 年来分区历程以及分区层面的管控及规划编制经 验进行总结，认为深圳的分区经历了 “经济效率导向—行政管理导向—社会治理导向”三个阶段，不同的 阶段深圳通过规划创新以适应政府层级和事权划分的变化，始终坚持以完善城市空间结构、优化空间资源 配置能力为导向，可以为转型期同类城市提供一定的借鉴。 关键词:分权化治理 社会治理 分区管控 深圳 1.引言 珠三角一直是我国现代城市治理的先行地区。佛山2002 年撤销原县级南海市、顺德市、 三水市和高明市并改区，十几年来一直探索如何在“简政放权、两级政府”架构下不损害并 促进顺德、南海等区级发展活力，同时实现大佛山地区的整体发展。深圳2007 年成立光明 新区，通过“新功能区”探索 “一级政府、三级管理”的现代城市治理模式。东莞2011 年 作为广东省 《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》试点，通过“合镇建区”或“撤镇 改区”在原“市直管乡镇”两级政府基础上将市级事权下放。广州2014 年撤销县级增城市、 从化市改区，成为“全域无县市”。经济发达地区的新一轮行政区划调整，已经不再是计划 落实思维下市级管理任务加重而简单的 “分而治之”，更是市场化转型阶段适应本地经济社 会发展需求而进行的城市治理探索,兼顾自上而下与自下而上发展需求后形成的一种共商共 治机制。 2.现代治理与分区发展的现实需求 2.1 分权化治理与社会治理 治理（Governance）伴随着20 世纪80 年代西方的新公共管理运动而兴起，探讨多元化 利益主体的协调共治，是城市政府、公民社会和市场对已城市发展、管理等公共事务共同参 与、作用的过程 （罗震东，2007）。20 世纪70 年代末，美国学者在新马克思主义思潮影响 2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 下从政治经济学的角度研究城市规划和地方政治的关系，发展出著名的 “政体理论”（Urban Regime Theory）：城市被理解为不同政体模式下的增长机器，规划则相应成为一种增长工 具。“政体”即政府、市场、社会三种力量组合而成的具有相似政策取向的各种社会组织同 盟，支持增长的同盟拥有最大决策权而社会力的影响力最小，只有当社会力能和政府或市场 力组成同盟时，才可能影响城市发展的方向 （张庭伟，2006）。 治理思想及政体理论从实施机制的角度为当前规划转型提供了一个新的视角。根据治理 主体的不同，笔者尝试着将现代治理归纳为两种类型。分权化治理关注政府内部的事权边界 划定，包括中央政府与地方政府之间、省级政府与城市政府之间、市级政府与片区级政府之 间，以及同级政府的不同系统 （如发改、国土、规划、环保、海洋等）之间。我国经济改革 总体上是一种行政性分权的过程，通过中央向地方行政分权推行经济自由化和市场化，“认 识行政分权框架的特征是理解中国改革的政治经济学之特点与要义的切入点 （吴国光， 2004）”，而地方政府在权力不断扩大的过程中表现出明显的“企业化治理”倾向，已经并 将继续在