对政府主导的城市更新中“公平”与“效率”的认识——以董家渡多地块城市更新为例.pdfVIP

2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 对政府主导的城市更新中“公平”与“效率”的认识 ——以董家渡多地块城市更新为例 张欣宜 摘要：政府主导的城市更新中公平的含义是分层的：公共利益层面上偏向政策实施程序的公平，个体利益 层面上偏向政策结果公平。董家渡多地块城市更新历程中四个事件表明，要想准确分析城市更新公平与效 率间的矛盾，就必须将事件置于完整的时间线和大背景中；政府主导城市更新中效率可能与具有约束力的 政策、程序公平、空间利益和空间权利、利益主体间平等交易发生矛盾；且这些矛盾大部分为因追逐效率 而损害公平，并不能靠纯技术手段解决。因此要化解这些矛盾规划必须尽快向公共行政职能和公共政策转 型。 关键词：城市更新 公平 效率 多利益主体 不应勉强客观事实去迁就主观需要，因为这是不效率；也不应勉强主观需要去迁就客观 事实，因为这是不公平。 ——梁鹤年《城市人》 1 引言 2014 年11 月18 日，上海董家渡13、15 号地块以248.5 亿元总价成交，刷新了上海土 地拍卖成交记录。这一天文数字却使笔者不禁回想起两年前在董家渡看到的形形色色拆到不 同程度的老房子和仍然住在老房子里的人们。剧烈的城市更新背后“公平”和“效率”意味 着什么，二者之间到底存在哪些矛盾和冲突？ 图1 董家渡地区2004 到2014 十年间的变化（图片来源：Google Earth 作者整理） 2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 2 政府主导的城市更新中的公平与效率 2.1 内涵理解 城市更新是否单纯为了公共利益？梁鹤年教授认为，从笼统的“公共利益”出发的分析 会导致政策缺少明确的主导观点，可有可无。本文案例也印证了城市更新作为一项公共政策， 其价值标准并不该是唯一的。理由如下：复杂的城市更新背景下，众多的利益主体和频繁的 土地使用权分配造成土地使用权主体分散，所以除保护公共利益外提供一定程度的针对不同 利益主体的保护将得到更多自下而上的支持，大大增加政府推行更新政策的成功率。 因此，政府主导城市更新中的 “公平”内涵是分层次的：公共利益层面上，是具有普遍 性和约束力决策、公开的行政执行、有效的监督机制、公众参与权话语权及决策权的保证（偏 向政策实施程序公平）；个体利益层面上，是对各主体土地使用权益、开发权益和空间权利 的保障 （偏向结果公平）。而“效率”则相对简单，指城市更新中市场追求的用最小投入换 取最大经济利益。 2.2 可能产生的矛盾 就本文案例来看，政府主导城市更新中公平和效率可能产生的矛盾包括： 具有约束力的公共政策与效率间的矛盾。城市更新涉及历史保护、环境保护政策等可能 与市场开发的经济效率产生矛盾。 程序公平与效率间的矛盾。虽然缺乏结果公平的衡量标准，但可以建立实施程序的公平。 程序公平包括土地开发过程中的参与权、知情权、话语权和决策权等以及公众参与的过程。 此过程对社会权益的妥协可能与效率发生冲突。 空间利益、空间权利与效率间的矛盾。个人的空间利益会因相邻空间的开发发生变化， 随之而来个体行为变化可能引发利益主体间的冲突，造成效率下降。追求效率引发的土地开 发关系改变可能导致一些利益主体的空间权利被剥夺，一些原本就弱势的人群及其后代失去 了生存空间和产业空间，没有与其他人同等的发展机会，引发不公平。 利益主体平等