试谈规划环境目标制定的程序性及实体性问题.pdfVIP

2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 试谈规划环境目标制定的程序性及实体性问题 萧敬豪，陈惠斐 摘要：对法定规划环境目标的制定主体、制定过程、内容载体进行梳理与分析，认为目前法定规划环境目标存在制 定主体单一，过程较为封闭；环境定性目标过于泛化，定量目标过于综合性，目标作用范围与规划行政范围错位及 环境目标缺乏实施的时序安排的问题，并就中央新一轮改革下，法定规划目标的制定主体和目标内容进行了讨论。 关键词：法定规划 环境目标 制定过程 环境目标是法定规划目标体系的重要组成部分，部分学者对目标制定过程的新技术进行了介绍 (王颖和孙斌栋, 1999; 张峰和徐建刚, 2002;柳林等, 2007; 麦贤敏和闫琳, 2009)，但大部分法 定规划环境目标的研究多集中在环境目标—指标的构建研究(谭少华和赵万民, 2008; 叶祖达等, 2010; 龙惟定和梁浩, 2011; 颜文涛等, 2011; 洪亮平和程望杰, 2012)。本文通过分析法学的方 法，依据相关法律规章的相关要求，从程序性及实体性两方面，对法定规划环境目标制定主体及过 程和环境目标载体内容进行分析。 1 城乡规划的环境目标制定主体及过程 城乡规划目标是党、国家目标的在空间表达，作为城乡公共政策的空间博弈平台，通过目标 —策略—措施链条影响城乡用地与建设项目的审批，影响环境目标的设定。《城乡规划法》及地方 法规为规划目标制定提供了制度性的框架（图1）。“价值基础、行为过程和参与人群”三个分析要 素反映了城乡规划过程的完整架构(杨帆, 2008)，环境目标依附在法定规划的目标体系中，涉及政 府、人大、规划行政部门、规划编制部门、企业、专家、公众等多个主体。 2000人交流群432529468，仅限注规考试！！ 图1 规划目标制定过程示意图 资料来源：自绘 1.1 环境目标制定过程中的政府、人大及企业 政府决策的中心化，分税制改革后的土地财政依赖，导致政府在环境目标制定中存在偏差。 政府决策的中心化，在城市/镇的总体规划中，城市政府政治精英是城乡规划目标的实际决策 者及制定主体，垄断规划目标的制定权，与上级政府、上级规划部门等进行博弈。除“实施评估” 的审核无明确规定，“编制工作的报告”、“城市总体规划纲”形成了本级政府确立规划目标、上级 政府规划部门审批目标的半封闭的行政决策模式。相关行政部门（区县政府、各部委）则通过座谈 会等形式，根据其掌握的资源与本级城市政府、政治精英进行博弈；规委会主要作为咨询机构，基 本不分享规划目标的制定权。 分税制、市管县制度下城市独立经济地位的确立，城乡规划目标成了城市政府通过城市总体规 划与省政府之间的博弈工具。城市政府通过委托相关部门制定专题等方式，确定审批机关的审批、 审查底线，从而在审批通过的环境极限下争取最大的城市用地规模、人口规模的最大标准，最大化 城市财政、行政级别，优化自身政绩，导致环境目标从决策阶段即存在偏差。 1.2 环境目标制定过程中的规划部门及编制主体 规划局、规划编制机构、规划师则作为政治精英的规划目标的执行工具，对政策目标转移为城 乡性质、目标、功能、空间，只能在技术、信息层面进行局部的控制，并分享目标制定权。经济与 社会发展规划、政府工作报告等上层次的政治活动，已经对城乡发展目标体系进行了宏观调控，规 划部门作为“政府政策实现的空间工具”，对目标体系进行城乡规划目标的转化，似乎只是一个简 单的技术过程，目标体系的环境内容只需要照单全收。 企业通过前期参与相关的交流会和通过项目影响规划目标；企业虽然在规划目标制定阶段中， 但并不缺乏非制度化的表达途径。大型工业企业、房地产企业通过影响城市政府环境规制、禁限建 区范围及管制措施、城乡绿地体系等手段，追逐利润最大化。 1.3 环境目标制定过程中的