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台湾地区乡村发展及规划政策的演进研究 李雯骐 摘要：自20世纪80年代起，台湾地区即以80%以上的城市化率维持着较为稳定的城乡发展关系。由于两 岸地区在文化传统、农业体制和发展阶段等方面颇具相似性，因而台湾乡建经验能够为大陆当前乡村振兴 发展战略的制定提供研究样本。本文首先回顾了台湾地区农村政策及相应乡村发展的演进过程，认为其政 策目标先后经历了三个阶段，即由生产主义时期 “以农养人，以农养工”、向后生产主义的过渡 “农工交 叉、农村变革”到进入后生产主义时期 “农业转型、农村再生”的发展转变。在政策内容上从以强化生产 的单一物质环境建设到重视农业非生产功能、乡村独特价值、三生一体的整体性发展计划，在推行机制上 逐步认识到在地培力和公众参与的重要性，进而思考并提出对大陆乡村振兴政策的经验启示。 关键词：台湾地区，乡村规划，乡村政策演变 1 前言 乡村作为早期人类聚落，其起源显然早于城市，然而对乡村规划的认识却远远滞后于城 市规划，在规划理念、技术手段上都远不如城市规划体系完整与成熟。对于乡村土地整治、 村庄规划等作为技术类方法论的集成输出而言，其发展有赖于对乡村这个研究本体在认识论 （epistemology）上的成熟，即对乡村的价值和乡村演变过程及其规律的认识。只有建立在 这两者基础上，建设活动作为一种从空间手段切入对乡村资源优化安排的公共政策，才能形 成正确的方法论 （申明锐等，2015）。 台湾地区自1949年起的乡村建设实践经验正是不断深化对乡村问题的认识、调整政策 导向和建设行为，以满足一定时期的经济发展要求和村民生活诉求，逐步走向以城乡均衡、 乡村永续发展为目标的过程。概括而言，早期有关部门通过政策干预带动农村生产力的变革， 而生产力水平的提升形成农业资本的积累，也加速了乡村社会从自给性农业社会转型为商品 性农业社会。而如今进入后工业化社会，产业经济对乡村发展的作用逐渐减弱，即乡村规划 不再以提升乡村经济为目标，而是整顿乡村落后困境并强化乡村内生发展动力，使乡村成为 与城市有效互补的独立主体。 乡村问题是我国实现城乡一体化发展中的关键所在。十九大提出实施“乡村振兴”重要 战略，作为解决三农问题的重要抓手。借鉴发达国家经验，形成具有中国特色的乡村振兴之 路，是未来几十年我国乡村规划和建设发展的方向 （张立，2018）。同处东亚文化圈，两岸 地区共有着小农经济特点和相似的城乡发展阶段，因而深入学习台湾地区的乡村规划建设经 验不仅具备学术价值更具实践意义。 综上，本研究以乡村认识论作为理论认识基础，结合社会经济发展对台湾地区农村政策 和农村发展作出演变梳理，探讨其乡村价值和乡村建设机制变迁的基本规律，并基于此提出 对大陆地区实现乡村振兴和城乡一体化发展的经验借鉴。 2 台湾地区乡村发展概述 总体来看，台湾地区的农村相关政策与其整体经济社会环境之间体现出极强的交互影响 作用 （蔡宗翰等，2016），制度设计塑造出不同时期的经济成就，而对经济成就的主观认知 则进一步影响调整原有的制度 （周琼，2017）。本文首先对台湾地区乡村发展和规划政策的 变迁过程进行阶段性阐释，结合政策目标和社会经济水平将其划分为主要三个阶段： （1）生产主义时期 （1949-1969），乡村建设的政策目标依次表现为 “以农养人”、“以 农养工”。此阶段初期处于战后恢复生产时期，国民经济水平较低，务农以增产保证粮食安 全为国家优先要务，后期农业逐步为工业腾挪，显现出农工之间的不平衡发展。 （2）向后生产主义过渡时期 （1970-1990s），农工之间日益扩大的发展差距让此阶段初 期的政策目标转向引导“农工交叉”发展。而正式进入工业化之后，在国家经济转型与乡村 发展滞后的矛盾之中，执政者不断通过实行计划来加强农村建设，以期探索农村变革的路径。 （3）后生产主义时期 （1990s至今），台湾地区城市化率达到80%并保持稳定缓慢增长， 意味着已基本完成由农村向城市的大规模的人口转移。因而此阶段的政策目标在于解决长期 重生产政策而遗留的乡村衰败问题，即思考如何使“传统农业转型”，实现“农村活化再生”。 在此基础上，本研究总结各个阶段的乡村建设特征，尝试理清政策变迁的发展路径和背 后成因，并讨论不同阶段政策干预实效。 图1 台湾地区农村发展阶段划分 数据来源：都市及区域发展汇编