基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：以英国为鉴（中）.pdf

基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：以英国为鉴以英国为鉴 基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：：以英国为鉴以英国为鉴 （中（中）） （（中中）） 2018年 07月 10 日 （二）中英两国在乡村建设用地利用上不同的路径选择 乡村基础设施的完善与产业的培育和发展都离不开建设用地，它是产业发展的基础，因此 成为乡村发展中利益争端最大的领域，也是政策优化配置资源最为关键的部分。由于中英 两国的制度背景和对城乡发展重要性的认识不同，在乡村建设用地的利用上选取了不同的 道路。 1.英国乡村建设用地利用以巩固与增加乡村用地为方向。英国的乡村规划制度是在土地私 ⑥ 有、发展权 归国家所有的基础上形成的，所以，英国政府对于乡村规划的控制主要体现 在对土地开发权的管控上。土地开发权的表现形式是对土地用途的管制，而土地用途管制 的核心在于土地开发许可制度。在 1947 年英国《城乡规划法》中，英国政府对于“开发” 的定义是“在地上、地面、地下进行建筑建造、工程建设、矿产开采或其他工作，或在对 任何建筑、土地的使用中所进行的任何实质性改变”，并于 2004年将“产生了总建筑面 积增加的结果”也纳入到该定义之中。在构成开发行为的情况下，开发主体需要向地方规 划机关申请开发许可（Cullingworth and Nadin，2006）。 虽然英国实行严格的土地用途管制，但并不存在城乡建设用地的统一指标，即城市建设用 地的增加不以乡村建设用地的减少为代价。英国出于保护乡村用地而提出的“绿化带”、 “国家公园”等政策防止了城市蔓延带来的乡村建设用地流失。可见，英国乡村建设用地 并不会由于城市化的推进而减少。 英国对于城市建设用地的管制极为严格，但在乡村建设用地的管制上赋予了地方政府相对 较多的自由裁量权。1947年的《城乡规划法》严格控制对乡村地区的开发建设，阻止了乡 村的无序发展。1949 年英国颁布《国家公园与享用乡村法》，设立国家公园委员会以保护 乡村历史和景观。随后，英国在 1968 年颁布的《城乡规划法》中赋予地方政府在乡村保 护方面更多的权力，使地方政府可以更好地为乡村建设提供基础设施（龙花楼等，2010）。 同期，英国开始推行“中心居民点规划”（Key Settlement Policy），对选定为中心居 民点的乡村地区实施填充式开发，建设完善的基础设施和公共服务设施（周岚、于春， 2014）。以 1966～1982年期间英国的 Warwickshire为例，可以看到“中心居民点规划” 赋予了地方政府更多的自由裁量权，并从单纯的基础设施投资转变为有序的中心居民点引 导，积极推进乡村地区发展（Sillince，1986）。此外，政府还认为，乡村多数主要用于 农业生产的土地不属于规划控制管理的范围（于立、那鲲鹏，2011）。对于已建成的建筑， 按照《城乡规划（用途类别）条例》规定，在同一类别中的建筑用途变化不构成开发活动 （唐子来，2000），在说明建设方案符合公共利益的情况下，开发主体可以提出开发建议， 改变现有农业用地的用途（Ministry of Works，1942；龙花楼等，2010；彼特·霍尔、 图德·琼斯，2014）。所以，英国乡村政策的实施能够巩固或增加乡村建设用地，在保护 环境的前提下逐渐将乡村发展升级成为小城镇，实现人口、公共服务的集中，产生规模效 益。 2.中国乡村建设用地利用存在向城市供给的倾向。中国的建设用地由土地利用总体规划自 上而下地分配指标而定，因此，城乡建设用地总量限定，具有极大的刚性。对于乡村地区， 除了土地利用总体规划划定的范围之外，政府还会通过其他形式变更建设用地范围。一方 面，政府出于大型基础设施建设的需要征用乡村土地，并按照各地实际情况返还一定比例 的建设用地指标留作乡村发展之用，这种方式会带来乡村建设用地的增加。另一方面，为 了提升土地效益、优化城乡土地利用格局，政府通过城乡建设用地增减挂钩的方式将一部 分乡村建设用地复垦，并把指标转移到城市用于开发建设，这种方式带来乡村建设用地的 减少。 中国于 20世纪90 年代后期开始摸索建设用地置换、周转和土地整理等