“城管”执法相关问题研究——基于W市相关司法案例（上）.pdf

“城管“城管””执法相关问题研究执法相关问题研究 ““城管城管””执法相关问题研究执法相关问题研究 ——基于——基于 WW 市相关司法案例市相关司法案例（（上上）） ————基于基于 WW 市相关司法案例市相关司法案例 （（上上）） 2017年 02月 20 日 一、一、问题的提出问题的提出 一一、、问题的提出问题的提出 “城管”即“城市管理综合执法部门”的简称。“城管”的设计思路是：为规范城市管理 行为，提高城市公共服务水平，把分散在各不同城市行政管理部门的行政处罚权相对集中 于“城管”，由后者统一掌握处罚尺度并提高效率。但是，由于“城管”法定体制上的问 题，也由于“城管”面对的行政相对人各式各样——上至达官贵人，下至贩夫走卒，其利 益也各有背景——达官贵人的私搭乱建以权贵为根基，小商小贩以基本的生存为硬道理。 所以，从根本上来说，政府对于“城管”所寄予的厚望，是后者不能以简单的方法或单凭 后者的力量所能完成的。如果勉为其难，则“城管”吃不了兜着走——相对人的抗争与普 天下对“城管”的臭骂。因此，现行制度所提供的手段(“相对集中行政处罚权”)，从实 际来看，似乎不仅不能支持城管去实现使命(突出表现在小商贩们与城管之间的“游击 战”)，反而使它成为“众矢之的”——上级的要求、市民的抱怨和相对人的抵触。这已 成为城管所不能承受之重。 顾名思义，“城管”的主要职能是集诸多行政处罚权于一身，对城市进行综合治理——处 罚。所以，“城管”其实名不符实，罚字当头，“管”责有限；末端执法，强人(多指商 贩——多数商贩为生活所迫)所难。加之，长期以来，由于“城管”队伍建设的滞后，法 治建设如执法程序的不到位，粗放式随意执法常常见诸报端，“千”鸣惊人，使国人不断 惊诧。如此，罚字当头的“城管”，损利(乱罚乱收)有余，建设不足；“恶”名有份，美 誉欠收。每每提及“城管”，网络语言往往把之比作“土匪”、“强盗”，其“行径”野 蛮，其形象“暴力”。它从原来的“做坏了是错，做好了也是错”，到如今的“做不做， 都是错”。城管似乎掉进了“塔西佗陷阱”[1]。为改变形象，变硬性执法为柔性执法，近 年来发生在一些城市里的“眼神”执法、“举牌”执法、“美女”执法、“鲜花”执法、 “队列”执法等，颇有无间道的色彩。这种执法，其实是行政主体形象的自我矮化，是依 法行政的自我揶揄，是法律的“跪地求饶”，不能提倡。 因此，分析“城管”执法面临的“囧途”，改善“城管”执法法制环境，具有重要意义。 二、二、““城管城管””执法的主要问题执法的主要问题 二二、、 ““城管城管””执法的主要问题执法的主要问题 (一)实体非法执法 非法执法是指“城管”违反行政合法性原则，在无实体法依据的情况下违法执法、暴力执 法、乱罚款、瞎拆房等非法现象。通过互联网搜索“城管”暴力执法现象，2013 年以来， 就有几十起。如，海口的“城管脱制服叼烟执法，粗暴打人摊贩受伤”；南京建邺区“城 管人员拿着刀和棍”暴力执法；西安“霸气城管掀摊又打人，阻止记者拍摄”；广州“小 贩遭城管殴打血流一地”；山东菏泽“疑发生一起城乡综合执法人员暴力执法事件”，等 等。 从笔者接触到的司法案例来看，曹某东诉 W 市城市管理行政执法局一案，是非法执法的一 个典型。该案的起因是：曹某东通过购买方式于 2003 年取得W 市新区新芳路33 号-1 房屋 的产权及其土地使用权，该房屋的土地使用权中包含的院落部分位于 1993年由 W 市新区 坊前镇供销合作社搭建的玻璃钢棚简易仓库内；该仓库在 2001 年由案外人许某娟以 40000 元从新区坊前镇供销合作社处购得；曹某东与许某娟发生权属纠纷并在相关部门协调下得 到该仓库的使用权；后因群众有关私自搭建的举报，W 市城市管理行政执法局于 2011年 3 月 21日到现场监督检查并要求曹某东提交合法手续。在曹某东未能提交建设工程规划许 可证的前提下，W 市城市管理行政执法局向 W 市国家高新技术开发区土地规划局征求意见； W 市国家高新技术开发区土地规划局向 W市城市管理行政执法局出具“建议认定为无法采 取措施消除对规划影响之类”意见；根据该意见，W 市城市管理