mk_23.“三规合一”背景下城市增长边界(ugb)划定方法初探——以宝鸡市眉县为例.doc

2000人交流群432529468，?限注?考?！！ “三规合一”背景下城市增长边界（UGB）划定方法初探 1 ——以宝鸡市眉县为例 程永辉 摘要：“三规”在城市管制上的矛盾由来已久，城市增长边界（UGB）的划定作为“三规合一”的基础性工 作，已成为有效控制城市蔓延的技术手段和政策工具。目前，我国学者多从“城市扩张模拟”和“生态基 底保护”两个角度对 UGB 的划定进行探索。本文并以宝鸡市眉县为例，探讨了“三规合一”背景下县级行 政单元 UGB 划定的方法，即首先划定城市开发不可逾越的刚性边界，然后以城市发展研究为基础协调规划 之间的差异，明确城市可建设区域，最后提出法定规划的修改意见，以期为我国 UGB划定工作提供借鉴。 关键字：三规合一 城市增长边界（UGB） 划定方法 眉县 引言 在我国现行行政体制下，国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用总体规划 （以下简称“三规”）是由政府的三个行政主管部门自行独立编制的。“三规”从各自不同专 业角度对城乡未来发展进行设想，在技术标准、编制体系、规划平台、行政审批程序等方面 均存在差异。这种“三规”各自为政的局面，导致“三规”在空间管制上矛盾突出，控制界 线被一再突破，实施效果不佳，减弱了规划对空间的管制作用。 同时笔者注意到，在中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》等重要会议或文 件中，明确要求 “严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开 发边界”。笔者对我国有关“城市增长边界（UGB）”划定的文件或会议内容进行简要梳理（表 1），结果表明 UGB划定是“三规合一”工作的基础性工作。而随着我国经济、社会发展呈现 出“新常态”，占我国人口总数 70%的县级单元成为城镇化的重要层级[1]。但现实中市级政 府城乡规划管理部门没有参与县级政府城乡规划管理的权利和义务，而县级以下再无相应的 规划主导部门，县级单元作为“城”和“乡”的连接单元，成为有效推进城乡统筹的重要单 元。鉴于此，本文选取县级单元为主要研究对象，以宝鸡市眉县为例，探讨在“三规合一” 1基金项目：陕西省自然科学基础研究计划项目（项目编号：2015JM5171），城市化过程的城市空间扩张响 应机理与调控。 2000人交流群432529468，?限注?考?！！ 的背景下 UGB的划定方法。 表 1 我国涉及 UGB 划定工作会议及文件内容梳理 时间 会议及文件 内容简要 2006 年 04 月 《城市规划编制办法》 总体规划纲要应研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。 2013 年 11 月 中共十八届三中全会 合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。 从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。 划定生态保护红线。 2013 年 12 月 中央城镇化工作会议 城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。 把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给 城市居民。 2014 年 01 月 《住房城乡建设部关于开展 县（市）城乡总体规划暨“三 规合一”试点工作的通知》 调整城乡空间结构，统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地，科学划定城镇开发边 界。 2014 年 02 月 《关于强化管控落实最严格 耕地保护制度的通知》 合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线， 强化规划硬约束。 2014 年 03 月 《国家新型城镇化规划》 严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界。 加强城市空间开发利用管制，合理划定城市三区四线，合理确定城市规模、开发边界、 开发强度和保护性空间。 2014 年 07 月 住房城乡建设部和国土资源 部召开了城市开发边界试点 工作启动会 为防止城市无序蔓延，优化城市空间布局，提高建设用地利用效率，推动两规合一， 确定了全国 14 个城市开展划定城市开发边界试点工作。 划定城市开发边界是落实多规合一的重要举措。 2014 年 08 月 《关于开展市县“多规合一” 探索整合相关规划的空间管制分区，划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保 试点工作的通知》 护红线。 2014 年 10 月 《关于进一步做好永久基本 农田划定工作的通知》 严格划定永久基本农田保护红线，并与城市开发边界和生态保护红线划定等工作协同 开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接。 2014 年 10 月 《陕西省住房和城乡建设厅 和国土资源厅关于开展城市 开发边界划定试点工作的通 知》 结合城市发展战略和定位、资源环境承载能力、人口增长趋势，通过严格划定城市开 发边界，从严控制城市发展用地规模。 结合城市开发边界划定工作，探索“三规