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税收行政复议刍议 作者：韩春胜 【摘要】税收行政复议的设计目的在于上级行政机关对下级行政机关 的“把关”，并不是出于诉讼的目的。随着税务机关的条条管理的加 强，税务机关上下级关系正在逐渐“融合”，税收行政复议的作用正 在逐步减小，税务行政复议制度存在的价值日趋微小，建立税务法院 已成为历史选择的必然。 【关键词】税务行政复议，税务法院 税收行政复议是指纳税人认为征税机关的行政行为侵犯了其合 法权益，因而提出审查相关行政行为的申请，并由法定的复议机关进 行复查的制度的总称。 一、我国税收行政复议的历史沿革 政务院于 1950 年制定了《税务复议委员会组织通则》，第一次 对税务复议制度做出了规定，明确规定复议决定为终局决定，不得对 其提起诉讼。从这里我们可以看出我国的税收行政复议从一出生就是 一个行政机关的把关程序，不带一丝诉讼的色彩。1958 年，税务复 议委员会被取消，复议为申诉所取代。1973 年复议制度一度被停止。 改革开放以来，税收复议制度逐步得到恢复和发展。1990 年 12 月 24 日，国务院发布了《行政复议条例》。1999 年 4 月 29 日，第 九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过了《行政复议 法》。国家税务总局于 1999 年 9 月 23 日发布了新的《税收行政复议》 (试行) 。这是我国目前税收行政复议的主体规范性文件。 [1]行政复 议法规定的审查办法是以书面审为原则，以非书面审查为例外，还没 有进化到诉讼形态。 二，我国税收行政复议的主要程序 1．管辖。我国的税收行政复议采取“下管一级”的办法，国务 院管国家税务总局，国家税务总局管各省市自治区税务局，各省税务 局管各地级市税务局，市级税务局管县级税务局。记得一位老师曾经 形象的比喻这种关系为“父子关系”，现在的税务条条化管理更加密 切了这种关系，而且低一级税务局的领导大多来自于上级税务局，使 下级税务局更加了解上级的意图。尤其是在税务纠纷中更加积极的去 征求上级税务局的意见，使复议成为一种形式，我国目前的管辖还没 有摆脱自己人管自己事的模式，其客观公正性历来为人诟病。最近几 年的税务纠纷的当事人大多选择直接到法院起诉也证明了这一点。 [3] 2 ．复议的方式。行政复议法第22 条规定的行政复议的审查方式 是原则上采用书面审查的方法，但是申请人提出要求或者行政复议机 关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情 况，听取申请人，被申请人和第三人的意见。行政复议条例第 37 条 关于审查方式的规定是，行政复议实行书面方式复议制度，但复议机 关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。可以看出我国的 税务行政复议审查的方式为书面审查为原则，非书面审查为例外。关 于非书面审查，尽管法律的规定非常粗疏，但它是行政复议“司法” 化的表现，应该充分肯定，并使之更加完善。 3 ．税务行政复议的主体。实务中各级税务机关主持行政复议的 组织是税务复议委员会，他们的组成是税务局的各位局长。凡了解税 务部门的人士都明白，我们的税务局的领导都是财经方面的专家，对 法律普遍缺乏了解，在处理税务纠纷中缺乏足够的法律知识，而且对 当被告有一种天生的反感，认为是一种耻辱。因此，在处理税务纠纷 中方法可谓五花八门，有采取压制的，有协调的，有调解的。尽管总 体上效果还不错，但是以牺牲法律的尊严为代价的!在我国普遍存在 偷税漏税现象，名人偷税成为“能人偷税”。尽管暴露出来的并不多， 税法的刚性普遍受到人们的置疑，有损于税法强行法的形象。 三、我国税务行政复议的缺陷 1．税务复议委员会不独立。我国税务复议委员会的成员都是税 务局的官员，他们吃着税务局的粮，住着税务局的房，喝着税务局的 水，呼吸着税务局的空气，要求他们成为独立的第三人充任公正的裁 判何其难也!非圣人不能为也!汉密尔顿说，对某人的生活有控制权， 等于对其意志有控制权。 [4] 2 ．税务行政复议方式不能体现 “司法”的要求。税务纠纷的特 点是情节复杂，技术性强。现行法律规定采取书面审查为原则，很难 想象复议官员仅仅看看卷就可以洞察案件的真相，面对双方的争议， 面对冲突的利益，面对矛盾的证据，如何做出决定?现实中造成了许 多的复议不公的案件，也造成了群众对税务行政复议的不信任。 3 ．税务行政复议官员非专门化。必须在税务部门充实法律专门 人才，尤其是财税法方面的人才。他们既懂经济又谙熟法律，既可以