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浅议审计管辖 作者：廖军 一、审计管辖现状及其问题 《审计法》第二十八条规定：“审计机关根据被审计单位的财政 财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。”这 就是说，象县域所在的电信、邮政、烟草、石油、税务、工商、技术 监督、药品监督、银行、保险、盐业、移动、新华书店、公路、征稽、 交警等部门单位的审计管辖权，或归属国家审计署，或归属省审计厅， 或归属市审计局。由于财政财务隶属关系的缘故，我们县级审计机关 对上述单位是无权进行审计监督的。从政策法规的角度，这种现行的 审计管辖体制，当然是名正言顺、无可厚非的，不过从二十多年的审 计监督实践来看，我们对它的正面效果，就好比是雾里观花，很朦胧， 但对下面这些负面效果，倒是看得较为真切。 1 、不利于消除审计“死角”。《行政单位定期审计制度》（审计 署第 4 号令发布）规定：“定期审计的间隔期限，一般分为月、季、 半年、一年。”可见，政府对审计监督的要求是经常性的，连续不断 的。然而上级审计机关人员有限，被审计单位众多，加之中国幅员辽 阔，所以要从北京及各省对县城内的中央或省管单位进行经常性的审 计监督，事实上不可能。纵使隔三岔五也搞一些行业授权审计，但一 般只搞一个年度，顶多两个年度。所以不管从单位项目来讲也好，从 时间年度来讲也好，都留下大量的“死角”，其中有一个部门到现在 已经一分为三了，成立审计机关二十多年来，对其尚未曾审计过一次， 只是搞过一次专项调查。审计“死角”带来的后果，便是对违反国家 财经纪律行为的放纵。有的单位瞅准了审计这一薄弱点而恣意妄为。 2006 年我们被授权对一个十多年来未曾审计过的部门进行审计，发 现的违法违纪问题惊人，有关部门介入之后，已有三人被追究刑事责 任。 2 、不利于对违纪违规问题的追踪。基层审计无权监督的“中央军” 往往“有钱有势”，有些单位利用特权大兴行业不正之风，这些问题 在对地方“保安团”的审计中时有发现，藏头露尾，似是而非，然而 基层审计机关无法对其实施延伸审计进行追踪，常使审计人员鱼骨梗 喉，只好“停止前进，打道回府”。 3 、不利于审计资源的充分利用。如果上面管的上面来审，千里迢 迢，劳民伤财，这是其一；如果授权，则下面往上面跑，接着便是各 种会议，各种电话，各种表格。2004 年四季度搞的一次行业审计， 文印表格是全局全年耗用纸张的总和，常常是加班加点制好上百份表 格之后，一个电话打来即全部报废，翻来覆去，无所适从，这是其二； 基层审计机关的审计对象在逐渐减少，在狭小的圈子里年复一年地重 复劳动，结果形成审计劳动力的自然过剩，这是其三；审计经费和违 纪收缴金额挂钩，然而基层审计未能触及的那些部门单位所沉淀下来 的应缴款项，一方面意味着国有资产的流失，一方面也意味着审计资 源的流失，这是其四。 4 、不利于降低审计风险。人们常常把审计风险理解为应该揭露的 问题而没有揭露出来，严格说来这还不算完整，照这样理解，审计可 以天天不出门，风险当然就不存在了。国家设立审计机构，它就得履 行自己应有的经济监督职能，当好经济卫士。每年全国都会有庞大的 县域垂直管理单位脱离于审计监督之外，这应该说是审计最大的风险， 这是其一；对县域垂直管理单位进行审计，一般采取行业审计方式， 而行业审计对于基层审计人员来说，其责任心显然会打折扣，因为从 审计通知书到审计决定，都是上级审计机关的名义，基层审计人员属 于“打工”性质，审计结果如何，基层审计相对来说不担太多的风险。 另一方面，从对待行业审计结论方面来看，上级审计机关似乎显得软 弱无力且效率欠高。举最近一例，2006 年 10 月一个行业审计，到 2007 年 7 月才发来一个“处理意见”，“处理意见”体现了“和谐”的主 题。早在 2006 年年底，上级派员下来给该行业审计结论定框框，各 县主审人员入会，会上哗然，原因就是上级人员对问题的处理答复软 弱无力，人们大失所望。当然，基层反映的数据，与省乃至中央相比， 小巫见大巫而已。因此，基层审计人员对行业审计“缺乏理解”，相 对增加了审计风险，这是其二。 5 、不利于基层审计人员素质和形象的改善。说素质，是指业务素 质。从某种意义上讲，审计人员应该是通才，即熟悉各行各业的政策 及业务，而且经常对其动态有所了解，但基层审计人员由于受到权限 的制约，只能经常“炒现菜”；说形象，是指人们对基层审计人员的 看法。我们局的左边是一家上管单位，右边是一家县管单位。右边那 家我们经常出入的县管单位不时拿左边那家单位作比较，犯同样的问