综合行政法论文.pdfVIP

综合行政法论文  　　    　　 一、城市管理综合行政执法的涵义  　　 城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而 生的。上世纪9 年代中期以前,我国的政府职能转变和行政管理体制改 革虽已初见成效,但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立 法工作一直强调条条管理与块块分割,因而法律法规所规定的行政处 罚权往往落实到政府的某一具体部门。而在实践中更是出 了每制定 一部法律法规,就必须设置一支执法队伍的情况。在某些地方甚至拥 有超过一百支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员,亦造成了 相关部 门之间职权交叉重复,执法力量分散,行政效率低下,甚至于滋 生腐败。为了解决多头和重复执法、职权交叉等诸多负面 问题,1996 年我国颁布实施了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。该 法规第 16 条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人 民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限 制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此,城市管理综合 行政执法的法律依据源自于此。从此之后,我国开始有越来越多的城 市实行相对集中的城市管理行政处罚权。①综上所述,可以将城市管 理综合行政执法的内涵界定为:指综合执法组织必须经由国家有关机 关批准成立,根据有关法律规定,将过去城市若干行政机关的行政处罚 权集中于一身,对城市情况进行监督检查,并对违法行为进行处罚。  　　 二、城市管理综合行政执法的多维困境  　　 近些年来,尖锐对立的 象频出于城管执法机构与作为行政 相对人的商贩之间,野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷,这 使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文以行政法为视角,对城管 执法的多维困境作出如下探讨。  　　 (一)作为行政主体的资格不适格  　　 在我国,城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑 问。 从行政法角度上讲,行政主体是指“依法享有一定的行政职权,能以自己 的名义代表国家行使国家行政职权,进行行政管理活动,并对外承担行 政法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。”结合此定义可以明 确行政主体的构成要件:首先,行政主体必须依法享有具有一定的行政 职权;其次,行政主体必须是能够代表国家,以自己的名义行使行政职权, 实施行政活动的行政机关和组织;再次,行政主体必须是能够以自己的 名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织;最后,行政主体可以 以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式,行政主 体可以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行政处罚法》赋予了集 中行驶行政处罚权合法性,但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚 权的行政机关合法性。主体的合法存在,及其是否可以行使某种权力 是两个层面的 问题。一个行政机关设立和存在是否是符合法律,涉及 的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有依照行政组织法程序 的规定,就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的来源(素质不 合格,没有经过专业培训)和身份(行政编和事业编) 多源的情况,从新闻 报道中经常能发 行政执法队伍中充斥着大量临时工的 象。因此城, 管的授权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲,城管 的行政主体资格是不适格的。  　　 (二)执法权力划转不稳且过度膨胀  　　 《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能 部 门实施行政处罚权,而在地方上,法律规定的行政处罚权则被各级政 府直接化转给城市管理综合执法部 门集中行使,这就凸显了法律、部 门规章与地方法规的冲突。这使得法律的规定效力大减甚至失效。这 也导致出 了诸多问题。譬如,法律规定的执法权力被各级政府行政 管理权划转后,其效力受到质疑。法律是全国人大制定并通过实施的各, 级政府应该严格遵循,而各级政府在组织实施法律时再次分配行政执 法权力,权力正当性颇受质疑。地方政府自行归并行政执法权时, 目的 性、  　　  计划性不明确,随意划来划去,给社会公众以不确定的预期。大众对 城市管理综合行政执法认可度比较低,很难在社会上产生较强的公信 力。此外,城市管理综合行政执法权力也在不断膨胀。1997 年北京市 宣武区开展城市管理综合执法试点工作时城管支队仅有 5 项