浅谈“公共利益”的界定与实现.docVIP

浅谈公共利益的界定与实现途径 摘要：公共利益概念自形成伊始，其自身合理性以及对公共利益的界定便存在诸多争议。而对于当代政府而言，如何界定和实现好公共利益则成为评估政府绩效的重要手段。本文将结合诸多前辈的观点提出作者个人对于公共利益的初步探索的成果。 关键词：公共利益、界定、实现、政府、法律 前言：公共利益作为高度抽象，易生歧义的概念，如果不加以严格界定，极易产生混乱。在当代政治制度模式下，由于宪法的原则性以及权力监督体制的不完善性，导致“公共利益”的随意扩张以及行政机构侵犯个人、集体正当利益的事件时有发生，如何合理地界定公共利益以及在法律和国家权力的运行体制下将公共利益具体化和规范化，已经成为当代中国公共政策学的一个重要课题。 一、公共利益的界定 1、公共利益界定模式的选择 公共利益的重心在于“公共”，和“国家”，“社会”，“集体”等宏观概念一样，“公共”是一个整体而非“个体”性质的概念（1）。 “公共利益”界定模式的选择，归根结底是两方面的问题：一是“谁享有对公共利益最终判断权”；二是界定者“以何种方式来判断”（2）。而当代学界对于公共政策界定模式分析，大致持有三种意见。 （1）主张“公共利益”由权力机关以“一事一议”方式界定 这种观点多见于法学理论界和法律实务部门一些人的口头意见。张千帆先生认为，公共利益的核心在于“公共”。要正确理解公共利益，就势必要认识到“公共利益”的本质——“私人利益”之和。 同样，鉴于民主制度与“公共利益”在选择上的一致性，张先生主张公共利益的界定者应当为民主制下的国家权力机关。而对于采用审查机制对行政机关的政策制度进行审查，还是通过立法方式概括公共利益，不作具体限定，在学界产生了较大分歧。 （2）主张司法机关对公共利益具有最终审定权 从德国公法理论出发，一些学者认为“公共利益”的界定实质上是一个宪法分权的问题。立法机关只能通过立法的形式对“公共利益”作出概括性说明，而具体的裁量与判断则由行政机关承担，唯有冲突和纠纷出现的时候，司法机关才进行介入。 该理论一个最为突出的特点就是事实上架空了“立法者”的权威。行政执行机关与地方法院都存在着对“公共利益”界定的大量的自由空间。因此，执行的重点落到了行政机关头上，而司法机关则牢固地把持着“公共利益”最终的决定权。 （3）主张“公共利益”由立法机关在普通法律上以列举式立法例予以界定 效仿西方的公共政策经验，另外一些公共政策学者持有不同的主张。他们认为在普通法律中应对“公共政策法律”作出明确的界定。并在列举条款中辅助加入一些其他类型的公共利益代表。并对行政机关的权力加以明确的限定。 还有一些学者认为，“公共政策”与其他政策相同，具有严重的现实依赖性，因此有必要适当模糊“公共政策法律”的界限，采用司法判例以及扩展对于公共政策的司法解释权。 2、主张“以法律为主线，行政为重点”的公共利益界定模式 综合以上对于“公共利益”界定模式的分析可以看出，大多数的学者主张以法律形式解决公共利益界定的问题。从而忽视了行政的作用。在作者看来，单纯依赖法律并不能完全解决这个问题，甚至有可能趋向于审查问题的片面化以及问题的“固化”，在诸多公共利益纠纷案例中，行政与公共政策都作为强有力的解决力量而存在着，而随着民主与法治的推进，行政方法将成为解决“公共利益”问题的重要手段。 （1）以法律为主线 “公共利益”原本属于一个法律概念。在《宪法学》一书中便有阐释。对于当代政治制度下的“公共利益”界定，法律仍占据着主导地位。如何界定好“公共利益”与“个人利益”的关系，找到二者之间的平衡点，将国家从“夜警国家”真正变成为“社会国家”，始终是宪法学理论研究的一个重点。 对于较为成功的国家而言，“公共利益”界定在法律层面上依然采用了较为综合的手段。作者认为，单一明确地界定“公共利益”在很多时候并不会完全有助于公共利益的实现，相反，在一些比较复杂的问题上，法律的效力与合法性常常受到质疑。 在立法上对“公共利益”的概念作出适当规定，这是实现公共利益的第一步，此外，在一些法律条文中对一些特殊的公共利益作出明确的界定。同时适当拓展地方法院对于“公共利益”司法解释权，借鉴以往判例，将有助于法律在“公共利益”纠纷案件中作出合理的裁决。 （2）以行政为重点 作为行政机关，在“公共利益”的界定以及实施方面都占有着重要的地位。 首先，政府的行政理念是一个极为重要的方面。行政机关作为界定公共利益的直接当事人，行政机关所采取的态度和判断将直接影响对“公共利益”的判决。在行政机关的制定公共政策的过程中，不仅要考虑到法律的规定问题，更要综合地方实际，采取科学民主合理的决策手段和决策机制，综合审视各方意见，以作出决策。 其次，政府应当明确一个重要理念，那就是“公共政策”的界定往往不能让