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从制度层面浅析社会保障支出持续 增长的原因 摘要：社会保障制度自身的不断完善导 致社会保障支出增长；社会保障制度结构体 系、目标体系、覆盖范围的扩大导致了社会 保障支出的增长；社会保险支出的增长是总 支出规模扩大的重要原因； 社会保障制度刚 性加剧支出的增长。 关键词：社会保障制度；支出；增长 自19世纪80年代德国率先以法律形式 建立真正意义上的社会保障制度以来， 以社 会保险为核心的社会保障制度已经走过了 100多年不断发展、不断完善的历程。从最 初的窄覆盖、低标准、形式单一的，以安抚 劳工不满情绪和稳固当局统治地位为目的 的社会政策，发展为当今宽覆盖、高给付、 形式多样的、以提高公共福利和发展社会经 济为目的的社会经济政策。 社会保障制度经 历了战前战后、两次“石油危机”前后等若 干阶段，其制度体系不断完善，形成了以社 会保险为核心，囊括社会福利、社会救济、 社会优抚等项目的完整体系， 建立了高互济 的全民保障系统。 伴随着社会保障制度的不断完善，体系 的逐步扩展与健全，社会保障支出的持续增 长如影随形，尤其是两次“石油危机”之后， 社会保障支出成为了社会保障国家财政上 的沉重负担，催生了新一轮的新自由主义思 潮与实践。本文从社会保障制度发展的角度 浅析导致社会保障支出持续增长的原因。 纵观社会保障制度的发展史，从最初的 欢洲济贫法、济贫院传统，发展到现代体系、 庞大目标、多样化的现代社会保障制度，从 最初的维持特定社会群体的最低生活水准， 演进为以提高社会各个阶层社会成员的福 利水平为目标，必然带来支出规模的不断扩 大。社会保障制度的核心 社会保险的支 出持续增长是最重要的影响因素，同时，为 确保社会成员生活水平而将给付水平随物 价和工资适时调整的举措，也是一个很重要 的原因。 1社会保障制度体系的完善导致总支 出增加 社会保障的支出项目不断增多 社会保障其实是一项历史非常悠久的 传统，到19世纪末才成为一项重要的社会 制度。在中国古代，遇大灾饥建之年，政府 常常开仓放粮赈济灾民，非正式的则有一些 民间组织，如寺庙，在灾年“施粥”，欧洲 最早的济贫法及院内院外”救济传统也 已初具社会保障制度的雏形。在我们现在看 来，这些正式与非正式的措施或者传统，只 带有社会保障中很狭窄的社会救济的性质， 支出的随意性、临时性和不确定性，覆盖面 的狭窄，政府的介入程度低以及保障水平极 低，其支出规模必然很小。到了近代，伴随 着公民“福利权力观”、 “救助权力观”的 树立，社会保障制度得以正式确立和不断发 展，发展至今，已经形成了以社会基本保险 为主体，涵盖众多二级子分支的庞大的社会 保障结构体系。下图以我国为例，反映了社 会保障体系的庞大而复杂的结构。 与此同时，近现代以来社会保障发展的 专门化趋势的标志一一专设机构的设立， 其 人员与管理经费也成为社会保障预算不可 缺少的项目。社会保障支出项目的增多，成 为社会保障支出增长的首要的、 最直接的原 因。 社会保障目标体系的不断扩展 首先，社会保障制度作为一项社会政策， 其建立之初的目的局限于扶助救济社会弱 势群体，保障社会成员最基本生存资料的获 得，从而维护社会稳定。而随着社会经济的 发展，社会保障的目标不断趋向于多元化。 从不健全、不完善发展为比较健全、完善的 科学体系；从先前的把主要视野放在解决家 庭困难，对少数社会弱势群体和经济困难的 人和家庭进行救助，发展到了对劳动者甚至 全体国民生、老、病、死、伤、残的社会照 顾，进而又发展到使全体国民享有现代生活 方式所需要的食物营养、居住条件、健康状 况、工作保障、教育保障等，社会保障制度 发挥着越来越大的“社会稳定器”的作用。 其次，社会保障制度运行所具有的资源配置 功能和资本集聚效应，使越来越多的现代社 会保障国家利用其制度载体来保证劳动力 再生产、刺激投资与消费、熨平经济波动， 促进经济的良性循环， 担当不可替代的“经 济截流阀”的角色。最后，社会保障制度也 可作为一项进行收入再分配、促进社会公平 与公正和强化国家职能的政治制度， 发挥着 重要的“社会调节器”的功能。 社会保障目 标体系的不断拓展，意味着其所承担的各项 责任不断增多，而实现这些目标必然依赖经 济投入，从而从内部催生了社会保障支出的 不断增长。 社会保障的覆盖范围不断扩大，受保条 件不断降低 1601年英国的旧济贫法主要针对当时 在圈地运动中所造成的流民问题， 通过教区 在所辖区域内建立济贫院，对年老体弱、丧 失劳动能力的穷人进行“院内救济”。 1782年英国议会通过的〈〈吉尔伯特法》和 1795年柏克夏郡长官通过的《斯宾汉姆兰法 案》分别扩大了救济面，对收容院以外的贫 困者给予救济，对贫困家庭给予补助，从而 大幅度增加了济贫的开支。据记载，在 18 世纪中叶，用于