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城市建设举债理论基础 一、城市建设举债的理论基础城市基础 设施的公共品性质引导我们从公共品理论 着手讨论。在公共品理论中，公共品有纯公 共品和混合公共品之分，纯公共品必须同时 具有三个特征：效用的不可分割性、消费的 非竞争性和受益的非排他性。 其典型例子是 国防、行政服务。但大多数公共品都只具有 有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纳 公共品和私人品之间，因而只能称作混合公 共品。如教育、政府兴建的公园和医院、拥 挤的公路等都属于混合公共品。 一般来说，对纯公共品的供给，政府财 政应全额负担，不能依靠市场机制解决，而 对于混合性公共品的供给， 则应该采取政府 和市场共同分担的原则。就是说，无论纯公 共品的供给还是混合公共品的供给， 政府都 有不可推卸的责任，假设政府可以举债，关 键是要分清哪些公共品必须由财政资金提 供，哪些可以由债务资金提供并且更有效率。 下面考虑政府部门的对公共品的支出。 政府部门的支出分为经常性支出和资本性 支出，在一定时期的政府支出中，经常性支 出直接形成当年的社会消费利益，而资本性 支出所产生的利益不直接发生在当年， 而且 还同时在今后若干年内发挥作用， 根据这样 的划分，政府对公共品的支出大部分都属于 资本性支出，如政府建造的公路、图书馆等 混合公共品以及国防、照明等纯公共品，它 们将在今后很长的时期内为整个社会提供 利益，其建造成本不能全部视作当年提供的 公共品的成本，而应该分摊到今后的收益年 份中去。只有一部分纯公共品，如政府必须 支付国家公务员的工资、行政办公费用等， 才属于经常性支出，这些支出直接形成当年 公共品的成本，它与社会当年受到的公共服 务利益直接相关。 政府通过收取税费获得的财政资金和 通过举债获得的债务资金来支付这些公共 品支出。在通过税费等财政手段筹资的情况 下，收益者和成本负担者是一致的，而举债 筹资把公共品的受益与成本负担分割成两 个不同的时期，使受益者和成本负担者变得 不一致，现在的社会成员免费享用了公共品 所带来的效益，而未来的社会成员则要承担 以往公共品的生产成本。 这样，政府部门的经常性支出应由财政 资金承担，如果以举债收人来承担当年的经 常性支出，意味着让现在的人无偿享受公共 品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的 责任。公共品的受益者与成本承担者的分离， 难以使公共品的提供达到有效配置的目标， 举债筹资会使公共品的提供规模超过有效 率的提供水平。对于政府部门的资本性支出 则不应以财政筹资作为唯一的渠道， 通过举 债筹资将成本分摊到今后的各个受益期， 将 有助于社会选择比较符合效率要求的公共 品提供水平。因为如果用当年财政资金来承 担当年全部资本性支出， 就意味着让现在的 人承担公共品的全部成本， 而让以后的人免 费享受它所产生的效益，从资源配置的角度 看，这会使公共品的提供水平低于有效率的 水平。于是可以得出结论，政府部门的经常 性支出由财政资金支持、 资本性支出由小部 分财政资金和大部分债务资金共同支持是 符合效率要求的。 由于政府对部分纯公共品的支出和对 部分混合公共品的支出都属于资本性支出， 所以政府对绝大部分公共品的支出在使用 一部分财政资金的基础上，都可以以举债获 得的债务资金来支持。城市基础设施主要包 括：城市道路、桥梁、排水、路灯、污水处 理、防洪；供水、燃气、公共交通、集中供 热、轮渡；园林绿化和环境卫生等。 那么同样，在这些城市公共品的供给上， 只有纯公共品中的基础设施的维护和人员 经费必须由财政资金支付，其余的纯公共品 和混合公共品都可以由债务资金供给， 即可 以通过举债的方式筹集资金。 表1城市基础 设施的分类 二、城市基础设施建设举债的具体方向 上面的分析明确了绝大部分城市公共品的 建设可以而且应该以债务资金来支持， 基本 消除了举债进行城市基础设施建设的疑虑， 但是，考虑到政府的还债能力，举债必须有 一定的规模和限度，因而就必须进一步明确 哪些基础设施更应该举债，哪些基础设施使 用债务资金进行建设更为高效。 首先把可以 举债的城市基础设施分成公益性和经营性 两类。公益性基础设施包括城市一般道路、 桥梁、隧道、路灯、公共绿地和防洪排涝这 些纯公共品以及混合公共品中有小部分内 部收益但外部收益显著的一部分城市基础 设施，如给排水设施、园林、环境卫生等； 经营性基础设施包括了其余的混合公共品， 如自来水、燃气、集中供热、公交、地铁等， 它们既有外部收益又有一定内部收益。 对于公益性基础设施，它们是为城市提 供基本公共服务的公共设施，一般不能或者 较难直接向服务对象收取费用， 且和其他基 础设施项目比起来投资规模相对不是很大， 所以通常由政府拨款投资建设较为合适， 目 前主要是以财政拨款、城市维护建设税和少 量的收费支持其建设。 对于其中规模