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我国水利工程移民体制面临的挑战 与对策 ［摘要］水利工程移民是一项政府主导 的工作，但是在市场经济条件下，政府完全 主导水利移民管理工作存在很多弊端。 关键 的原因是行政的层级控制削弱了移民作为 市场经济平等主体的地位，因此造成移民的 权利不能获得有效保护和移民在生产重建 过程中的积极性不能充分发挥。因此，需要 采取加强依法移民和行业管理， 实施移民参 与的移民管理方式等，维护移民作为市场平 等主体的地位，支持移民在生产重建中发挥 更大的作用。 ［关键词］移民体制层级控制平等主体 契约关系 一、水利工程移民的涵义 “移民” 一词最早出现在《周礼?秋 宫? 士师》中：“掌士之八成：……八曰为 邦诬。若邦凶荒，则以荒辩之法冶之。令移 民通财，纠守缓刑。 本意是在列举士师 一职所负对士进行考核督察的八个方面。 并 作具体的阐述。在其中第八种情况下说明： 如果邦中发生谷物歉收引起饥荒时，就应该 采用救济的特殊措施，一方面可以让受灾百 姓迁往谷物丰收、价格较贱的地区，另一方 面可以从丰收地区调运谷物来救灾。 这里的 “移民”还不是一个专名，而是作为动词， 即迁移人口。 〈〈辞海》中对“移民” 一词的释义是： 1.迁往国外某一地区永久定居的人； 2.较大 数量的、有组织的人口迁移。移民一般可以 分为自愿移民和非自愿移民两类。 因工程建 设而产生的较大规模的有组织的人口迁移 与社会经济系统重建活动， 即工程性移民活 动，属非自愿移民。如“工程移民”：水利 枢纽、高速公路、铁路、电力等项目建设涉 及到的移民；环境移民是由于人们赖以 生存的环境恶化而引起的人口迁移；“失地 移民”是城市化进程中建设征地和拆迁中 出现的失地农民。 移民及其安置不仅是一个经济补偿问 题，而且是一个重要的复杂的社会问题，特 别是对于中国这样一个拥有 13亿人口大国， 人多地少，耕地后备资源严重不足，经济高 速发展需要占用大量耕地， 能否做好移民的 安置工作将直接影响到农村社会的稳定和 经济社会的可持续发展。 水利移民是指因兴建水利工程而引起 的较大数量的、有组织的人口迁移及其社区 重建活动，往往涉及到整村、整乡、整县人 口的大规模迁移以及社会经济系统的重建， 与政治、经济、社会、人口、资源、环境、 工程等多个领域紧密相连，是一项庞大复杂 的系统工程。新中国成立以后的 50多年时 间里，全国共兴建了万多座水库。这些工程 在防洪、灌溉、发电、供水和航运等方面产 生了巨大的经济效益和社会效益， 同时也不 可避免地造成巨大的淹没损失， 产生大量 的水库移民。从建国初到现在，目前中国的 水库移民人数近1800万人，是世界上水利 移民人数最多的国家。 水利工程移民是由多个行动主体参与、 由多项活动所组成的人口迁移的联合行动 过程，该过程同时包含着相应社会 经 济”系统及社区的重建。 水利工程移民作为 多个行动主体联合行动的过程及结果， 需要 依靠一种机制才能使得本不相干的各行动 主体联合到一起并协调地工作，在这个机制 中，围绕着移民管理任务而进行的体制构建， 我们可以称为水利工程移民的管理体制。 二、水利工程移民管理体制的构成 水利工程移民管理体制包括两个方面， 一是政策法律法规体系，二是组织管理系统O 组织运行在法律、政策法规的体系下运行， 它们构成组织的运行环境。 解决移民问题，首先需要加强移民的法 制建设，从法律制度上为妥善解决移民问题 提供保障。但目前，我国还没有专门的〈〈移 民法》，移民安置的法律制度主要体现在《土 地管理法》及相关的法规中。因此，制定专 门的〈〈移民法》或〈〈非自愿移民法》，形成 独立的非自愿移民的法律制定。重点规定非 自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府 管理移民的权力和责任，移民安置的标准和 途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政 策，以及移民安置中的法律责任等。 移民管理是一个联合行动过程， 它涉及 多个行动主体，并与工程建设管理系统紧密 相关。由于水利水电工程受地理、气候、人 口、资源、文化、社会、政治与经济发展等 多个方面的影响，造成管理体制的不同，所 以研究水利工程移民管理系统， 需要进行理 论的抽象。 一般说来，工程移民的行动主体可以分 为两类：一类是直接行动主体，它们包括水 利部（及移民机构）;省级、地（市）、县级和 乡（镇）人民政府与相应的移民机构，业主 （具有政府机构与公司双重角色），债权人， 移民群体（村民委员会），迁出地社区、迁入 地社区等。另一类为间接行动主体，它们不 是直接参加移民实施者， 只是对移民事务进 行服务和据此收取相应的服务费用，如移民 规划单位、监理单位、监测评估单位、单项 工程施工单位，等等。 水利工程移民管理系统包括四种关系： 即政策法律之间的规范关系、 层级控制关系、 契约关系、社会网络关系（如上图）。