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基于乡村旅游开发的农村土地利用变化探 析 ----------------------- 作者： ----------------------- 日期： 基于乡村旅游开发的农村土地利用变化研究 郭双宙 1 (宁波城市职业技术学院，浙江 宁波 315100) 摘要： 本研究以探讨乡村地区旅游开发影响下土地利用变化及调控问题，重点分析非理性旅游资源开发导致乡村地区大量农用土地的非农化，从而引起土地利用与土地覆被的极大变化，同时指出乡村地区大量农用地的非农化，不利于乡村地区土地资源可持续利用和新农村建设。在分析土地非农化化决策主体行为的基础上，提出乡村旅游开发中土地可持续利用的调控对策。 在乡村旅游发展推动下土地变化情况 我国乡村旅游兴起于 20 世纪 80 年代改革开放之后，发展于 20 世纪 90 年代中后期 [1] 。进入 20 世纪 90 年代，我国城市化和社会经济获得较快发展， 人们经济收入增加，生活观念和消费结构转变，生活质量有了新要求 [1] 。“双 休日”和“黄金周”假日制度的执行以及乡村地区交通设施的改善，都为乡村 旅游的发展提供了有利条件。于是，继 1998 年“中国城乡游”之后，在国外 已盛行几十年的乡村旅游在我国呈现出迅猛的发展势头。 2006 年国家旅游局 又把本年度确定为“乡村旅游”年。 乡村旅游大发展，极大改变了农村的产业结构，引导农地向旅游用地转 变；同时，乡村旅游改变了当地农民的生活方式，使大量劳动力由第一产业转 向第三产业。农用地使用类型变更与农业劳动力的转移，必然引起当地农村地 区土地利用和土地覆被的巨大变化 [2] ：一方面引导土地转向效益更高的使用方 式，另一方面导致农村地区大量优质耕地的流失。尤其在山区的乡村地区，那 里耕地资源有限，在土地流转过程中耕地的保护成为尤为重要问题。 1.1 农用地大量减少，旅游建筑用地急剧增加 乡村旅游开发导致土地覆被发生深刻变化，农用地大量减少 [3] 。旅游业是一 个关联性极强的产业，旅游业的开发需要投入大量资源，特别是土地资源。例 如河南清水河景区旅游业的开发建设中，在景区景点建设、交通、餐饮、农家 乐宾馆等的建设中，许多农用地被改变利用类型，截止 2007 年，该区农用地 减少总面积达 97.78 公顷 [3] 。 1.2 土地利用的经济效益发生很大变化 据调研，各乡村景区旅游开发后，获得了可观的经济效益。在旅游开发之 前，当地各项经济指标都偏低。经过几年的旅游开发后，经济效益明显增加， 旅游拉动了当地的住宿、餐饮、交通、工艺品制作等多方面发展。其中农家乐 家庭旅馆发展迅猛。当地群众的年收入有了大幅度提高。景区旅游业的发展带 动相关产业的发展，同时促进附近农村地区产业结构的调整，给农民广开致富 门路，使农民收入不断增加，从而不仅有效的利用了自然资源，而且达到了旅 游扶贫的目的。周围村民的致富意识得到加强，其生活水平有很大改观。 1.3 土地利用的环境效益不容乐观 随着乡村旅游业的发展，土地利用和土地覆被发生极大的变化，大量的农 用地特别是耕地被占用，农民失地现象严重，潜在社会矛盾增大，使土地利用 的社会效益大打折扣。同时，游客大量涌入，破坏了当地的原生态环境，扰乱 了自然生态平衡，没有实现预期的生态效益。 同时，在旅游开发初期，由于没有进行合理的旅游开发规划，缺乏科学的 环境容量预测与控制，游客的行为也没有得到规范限制，景区出现了游客蜂拥 而至、任意游览和破坏旅游资源的现象。景区不仅没有实现保护自然生态环境 的目标，而且极大地破坏了原有的天然生态，给当地的可持续发展带来巨大威 胁。 导致农地非农化的根本原因——决策者及其决策行为 我国农地非农化主要有三种途径：一是国家直接以划拨或出让方式将国有 农地转化为非农建设用地；二是国家首先征用农村集体所有的农地，然后再以 划拨或出让的形式将农地转化为非农建设用地；三是在不改变集体土地所有权 的情况下将农地转化为非农建设用地。在现实中第三种所占比例比较大 [4] 。 2.1 农地非农化的决策者 2.1.1 中央政府 中央政府对农地非农化具有最高决策权。中央政府可以通过制定法律、法 规和政策来规范和限制农地的非农化流转。如 1996 年原国家土地管理局提出 耕地总量动态平衡目标； 1997 年中央政府发布《中共中央、国务院关于进一 步加强土地管理切实保护耕地的通知》 (中央 1997 年 11 号文件 )，决定采取世 界上最严格的土地管理措施，同时决定冻结非农建设用地项目占用耕地一年的 决定；同年八届人大五次会议通过新《刑法》，增加了“破坏耕地罪”、“非 法批地罪”和“非法转让土地罪”。总体上看，中央政府是通过一定的制度环 境来调整其它农地非农化参与主体的行为的 。 2.1.2 地方政府 我国的地方政府