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推进新型城镇化系列调研 向“土地存量”要“发展增量” ——关于盘活城镇存量建设用地的调查与思考 黄跃 《 光明日报 》（ 2014 年 06 月 24 日 11 版） 在高速发展三十余年后，像中国很多城市一样，深圳也面临着土地资源难以为继的困境。近年来，深圳通 过城中村改造等方式激活存量用地，以破解土地困局、促进产业发展。图为位于深圳罗湖闹市老街附近的 湖贝村启动改造。 CFP 安徽省天长市秦栏镇通过“退宅不退地”，探索出一条既降低农民进镇门槛，又实现了宅基地自愿、有偿 退出的新路子，盘活了集体建设用地。农户李池来在秦栏镇的老房子拆除，宅基地复垦为 2 亩耕地后李池 来将它租给了种田大户。黄跃摄 图为农户李池来在秦栏镇的新房 黄跃摄 土地是城市发展基础和命脉。我国城镇化的快速推进，对土地产生了大量的需求， 在十八亿亩耕地红线的硬性约束下，原来单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式已经 难以为继。中央城镇化工作会议提出，推进新型城镇化，要提高土地利用效率，“严控增 量，盘活存量”。调查表明，新形势下解决城镇化过程中的土地供需矛盾，应特别重视“盘 活”存量，向“土地存量”要“发展增量”。 中央城镇化工作会议指出， 要大力提高城镇建设用地利用效率。 《国家新型城镇化 规划 2014-2020 》指出，要“建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共 享的城镇低效用地再开发激励约束机制， 盘活利用现有城镇存量建设用地。 建立存量建设用 地退出激励机制，推进老城区、 旧厂房、 城中村的改造和保护性开发， 发挥政府土地储备对 盘活城镇低效用地的作用。”我国城镇化的实践表明，盘活城镇存量建设用地，释放闲置、 低效用地的潜力，已成为破解当前土地资源利用管理困局的不二选择。 为总结全国各地城镇存量用地再开发利用的有益经验， 形成全国性政策建议， 2013 年 12 月至 2014 年 2 月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组先后赴浙江省温岭市 大溪镇、 河南省辉县市、 安徽省天长市秦栏镇进行专题调研。 本报告旨在总结这些地方在提 高工业用地使用效率、 促进城镇低效用地再开发、 集体建设用地盘活置换等方面的实践经验， 分析其在全国的示范价值，并对如何在全国盘活利用存量建设用地提出政策建议。 存量建设用地的几大特征 中国土地勘测规划院指出， 存量建设用地在土地占用、开发、 处置、 收益等多个方 面，与新增建设用地存在较大差异： （一）在土地占用上， 新增建设用地由政府垄断，而存量建设用地则分散在各土地 使用权人手中 根据我国现行土地用途管制制度和征用制度， 政府垄断了农用地转为建设用地的通 道，而新增建设用地的主要来源正是农用土地。 所以新增建设用地从一开始产生就被政府垄 断，且绝大多数是国有建设用地。 而存量建设用地不同， 它包括国有建设用地和农村集体建 设用地， 这些建设用地是居民、 村民或集体以有偿的方式从政府手中合法取得的， 已使用了 很长时期。 （二）在土地开发上， 新增建设用地开发建设的权利关系相对简单，而存量建设用 地再开发面对的权利关系较为复杂 新增建设用地在开发建设前， 首先已经划清了政府国有和农村集体所有等关系， 产 权单一且清晰。 而存量建设用地在事实上经过原使用权人的多次转让， 再加上国有企业破产、 文物