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明确国土空间规划法律地位的必要性 　　摘要：针对当前我国国土空间开发与管理多规并存、内容重 叠冲突、衔接不协调等问题，文章采用文献调研法、综合分析法，分析 国土空间规划体系在法律层面存在法律地位未明确、体系框架不完善、 基本规则不统一等问题，据此提出明确法律地位、完善体系框架、统 一基本规则的对策，从根本上重构国土空间规划体系，推动经济、社 会、生态的全面发展。 　　关键词 ：国土空间规划；法律地位；依法治国 　　一、引言 　　十八届三中全会提出“健全国土空间开发，资源节约利用、生态 环境保护的体制机制及深化行政体制改革、推动城乡发展一体化”，十 八届四中全会提出“依法治国”，《生态文明体制改革总体方案》提出“构 建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分 级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部 门职责交 叉重复、地方规划朝令夕改等 问题”，均为探索和建立国土空间规划 的统领性上位法律提供了政策依据和立法契机。 　　近年来，国土空 间规划的提出掀起了规划界的?岢保?引起了大 家的广泛关注，已有学者对现阶段我国国土空间规划存在的 问题进行 了梳理，我国涉及国土空间规划的只有《城乡规划法》、《土地管理法》、 《海域管理法》等部分专项性法律，在国家层面上尚无一部统一、健全 的国土空间规划法律法规，主体功能区规划、区域规划、国土规划虽客 观存在，但主要依据中央文件或政策推进相关工作，在法律上仍处于 真空状态，缺乏明确的法理地位；此外，现有法律法规并没有对各类空 间规划的功能定位、主体内容、相互关系以及监督程序等作出原则性 规定，以至于各类空间规划的法律关系模糊。目前，国土空间规划相 关的法制建设尚处于探索阶段，已有学者将其列为土地科学重点关注 问题。 　　本文所称“国土空间规划”是对传统意义上的“规划”概念的拓展 （传统意义的“规划”是一个平面上的概念），是把国民经济和社会发展 规划、城市总体规划、土地利用规划、林业保护规划等涉及到的相同 内容统一起来，依据国家经济社会发展战略，统筹区域国土资源禀赋 及开发利用、经济社会活动、生态环境治理与保护三者关系的资源空 间配置、开发利用管理和布局优化的总体方案，是基础性、综合性和 战略性的空间规划。 　　本研究提出以国土空 间规划为纲领，是解决规划自成体系、内 容冲突、缺乏衔接协调等突出问题的最有效方法之一；是建立统一衔 接、功能互补、相互协调的国土空间规划体系的重要基础；也是贯彻落 实十八大提出的“优化国土空间开发格局”的积极尝试和实践。 　　二、国内外国土空 间规划的法律体系完善经验 　　国外空 间规划体系从宏观到微观，从上到下构建了一个完整 的规划法律体系，这些法律为空间规划编制、协调以及切实落实提供 了可靠的保障，凸显了空间规划的强制性和约束性。各级规划的编制 都是在上一级规划指导下编制的，构成具有连续性的体系。各个层面 的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又在进行下一级规划时 根据其空间发展侧重点进行各种利益之间的协调。同时空间总体规划 还与专项规划相结合，法律规定的正式规划与以 问题为导向的非正式 规划相结合，使得空间规划体系更加灵活与完善。每个层次的空间规 划均有相应的法律支持。具体来说，从20 世纪30 年代开始，发达国家 就先后开展了国土整治和国土规划工作，把国土作为一个整体，由国 家进行有计划的开发和治理，效果显著。如英国是最早兴起空间规划 的发达国家，自 1909 年颁布《住房及城市规划诸法》以来，之后进行 了多次制定和修订相关法律法规；德国于 1950 年通过了《联邦德国国 土规划法》， 1998 年修订了《联邦德国国土规划法》，对空间规划的方 法、基本原则与任务以及各联邦州制定 空间规划法律的途径都作了 详尽的规定， 2006 年又修改了《建筑法典》，进一步夯实了“区域发展 之法制先行”的思想；美国国土规划按规划范围分为流域综合开发规 划、区域开发规划、城市规划等，按隶属关系分为跨州规划、各州规划 和各县规划等；日本从 1949 年开始先后颁发了《国土综合开发法》、 《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等，以后又陆续制 定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法，形成了一套完整的国 土规划法律体系；韩国在近 40