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精准扶贫与基层治理理性 殷浩栋，汪三贵，郭子豪 提要 本文以一个县级扶贫项目库建设的案例为基础，构建了科层理性和关 系理性的分析框架，剖析了项目制“打包”和“发包”过程中基层政 府的行为逻辑。研究发现，基层实践既遵从非人格化的科层理性，也 遵循差序原则的价值型关系理性和趋利避害的工具型关系理性。基层 政府的项0制实践在科层理性主导下遵守规章制度，在两种理性共同 作用下变通执行，在价值型关系理性主导下异化了项目用途。基层政 府理性权衡的准则是价值型关系理性优先于科层理性，科层理性优先 于工具型关系理性。木文为项目制和精准扶贫的后续研究提供了理论 借鉴和经验素材，有利于优化项目制在公共政策中所发挥的积极作 用。 关键词:精准扶贫；项目制；科层理性 导论 十八大以來，中央把扶贫开发提升到了新的战略高度，明确指出实施 精准扶贫战略，到2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部“摘 帽”。为此，各级政府在资源调配上采取了更有力的措施。2015年, 中央和省级财政安排专项扶贫资金755亿元，随后两年的增幅均在 30%以上，2017年中央和地方财政专项扶贫资金超过1400亿元。在 扶贫资金的管理方式上，精准扶贫之前普遍采用了省级或市级项目制 的管理方式，即各省（市）通过产业扶贫项目、教育扶贫项目、基础 设施项目等将扶贫资金逐级落实到县乡。这种财政支出手段延续着分 税制改革以来自上而下资金配置的项目制运行机制（周飞舟，2006a） o 因为项目制在长期运行中不仅影响和塑造了稳定的制度安排，成为其 他许多领域中推动任务部署的…个重要形式（折晓叶、陈婴婴,2011）, 而且也诱发了各层次的政府行为，重塑了中央与地方的关系（渠敬东， 2012；周雪光，2015）,所以项目制所引起的变化是理解基层治理逻 辑的关键因素。 在研究层面，项目制被认为是理解国家治理的运作过程和政府行为的 一个新维度，不过其研究结论存在分歧。一些学者认为项目制反映了 国家治理的理性化，以完善的监督机制、明确的用途及属性，加强了 中央的集权控制能力，优化了地方财政预算支出能力，提高了财政资 金的使用效率（尹利民，2015）；而且项目制突破了科层体制的“条块” 运行模式，导入了市场机制，体现了技术治理的思想（渠敬东，2012）。 也有学者对项目运作持批评的立场，认为项目制虽然设计初衷是理性 化的，但实际运作过程中的变通、嵌入、异化使其偏离了最初的设想, 效果可能并不如意（王汉生等，2011；黄宗智等，2014；吕方、梅琳, 2017）o 在实践层面，扶贫项目的实施过程中也出现了类似的问题。因为过分 依赖行政科层体制，扶贫部门通过自上而下的方式来传递和管理扶贫 资源，基层政府在扶贫项目和脱贫方式的选择上缺乏自主性。加之许 多扶贫项目直接到村到户，因其分散、零碎，扶贫部门甄别项目的成 本较高，导致扶贫项目效率不高，而出现项目配置不切实际、瞄准率 不高等弊端。如李小云等在调研中发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率 仅为1/6（李小云等，2005） o汪三贵等发现在村级瞄准中，有48%的 贫困标准以下的村没有被列为贫困村，非贫困地区和非西部地区的瞄 准遗漏问题更为严重（汪三贵等，2007） o马良灿在贵州的研究发现， 各类扶贫项目脱离了项目设计的目标以及贫困人口的实际需要（马良 灿，2013） o在现阶段精准扶贫的实践中仍存在类似的问题，如资产 收益扶贫的“大户吃小户”，易地扶贫搬迁“搬富不搬穷”等（汪三 贵等，2017） o 为解决上述问题，中央改革了扶贫部门项目制运作方式，并出台相关 文件要求除中央有明确规定需要省级组织实施的竞争性项目外，所有 项目审批权限一律下放到县。这次扶贫资金管理机制的改革被称为责 任、权力、资金、任务“四到县”。此次变革冲击了原有的基层贫困 治理模式，改变了扶贫项目的运作方式。项目制原有的多重结构发生 改变，县级政府由最初的抓包方转变为集“发包”、“打包”于一体 的项目决策者。2016年，国务院办公厅发文要求各级财政的涉农资 金项目审批权限完全下放到贫困县，贫困县以重点扶贫项目为平台， 统筹整合使用涉农资金。在“四到县”特别是“资金大整合”的背景 下，贫困县固然提高了资金使用效率，项目却更容易发生变通和异化。 扶贫项目被地方权力与利益关系所绑架，处于中间环节的执行主体和 参与主体成为项目的真正受益主体，贫困群体由于缺失话语权而被排 斥在受益范围之外，扶贫实施结果与精准扶贫初衷和目的出现了严重 背离（李博，2016;许汉泽、李小云，2016）,而且不同于项目落地后 的精英俘获，项目“发包”、“打包”阶段的偏差对扶贫项目精准的 影响更大。此外，这种“一管就死、一放就乱”的现象并非扶贫项目 的特例，而是项目制的制度秉性所致，其他公共政策财政项目同样如 此。因此对于此类问