“一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源.docxVIP

一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源 a rel=nofollow onclick=doyoo.util.openChat();return false; href=# 摘要：实行村民自治之后，出现了“两委”关系不协调 的现象， 党组织的领导核心作用难以发挥。 为解决这一问题， 实践中产生了党组织书记与村委会主任“一肩挑”的模式， 但实际效果好坏迥异，其根源在于体制上未从二元权力结构 模式向三维权力结构模式转变。只有从党组织、村民代表会 议和村委会三维权力结构中定位党组织的角色和功能，才能 真正发挥党组织的领导核心作用。 关键词：党组织；领导核心作用； “一肩挑”；体制根源 中图分类号： 中图分类 号： D267.2 文献标识码： A 文章编号： 1008-410X(2010)06-0008-04 党的十七大首次提出了建立基层群众自治制度的重大 课题，农村基层群众自治制度就是党领导下的村民自治制度。 自上世纪八十年代以来 , 自上世纪八十年代以来 , 中国农村基层治理实现了由人民公 社体制到村民自治的根本性转换，农村权力结构也相应地发 生了重要的变化，即从党组织一元化领导模式向党组织和村 委会并存的二元权力模式转变。由于农村内部的权力资源和 公共利益资源有限，这种二元权力结构在现阶段的农村治理 过程中，出现了村委会和党组织围绕农村内部权力资源和利 益资源的控制权之间的博弈。在当前村民自治实践中普遍存 在的突出问题是村委会和党组织关系不协调的问题，即所谓 两委争权”的问题。在这种情况下，农村基层党组织如何 发挥领导核心作用就成为一个在实践中需要不断探索并亟 待解决的重要问题。 要厘清对农村基层党组织如何发挥领导核心作用的认 识，需要从农村权力结构模式的历史变迁入手。建国以后， 我国建立了党的一元化领导的高度集中的政治、经济体制， 权力实际上都集中在党的各级组织部门。这种党政不分的体 制片面地强调党对人民群众的领导权。 1958 年起实施的人民 公社体制，集政治、经济、文化、社会功能于一体，兼有基 层行政管理与社会生产管理的双重功能，其显著特点是领导 权力高度集中，由党组织自上而下地支配公共资源，使得党 组织角色被极端地泛化，功能被过分地夸大。这样，在基层 农村实际上的权力中心只有党组织，而没有其他的组织。这 就是所谓的一元权力结构模式。上世纪八十年代撤社建乡以 后，村委会逐渐发展起来。村委会的建立，使农村基层权力 结构由一元结构转变为二元结构。在村委会取得法律地位特 别是在 1998 年《中华人民共和国村民委员会组织法》实行 后，村民直选得以确立，两委关系问题随即出现，可以说两 委关系问题是我国基层民主发展的产物，也是党政分离在农 村引发的必然结果。由于“两委”的性质和权力来源不同， 在村民自治的实践中比较普遍地存在着村党组织“越权” 村委会“夺权”以及村委会和党组织“争权”等关系不协调 的问题。显然，这些问题的存在都不能很好地发挥基层党组 织的领导核心作用。 为使基层党组织的领导核心作用能够有效得以发挥，各 地都在村民自治的实践中进行过积极的创新和探索，核心问 题是解决在村委会实行民选情况下农村党组织权力合法性 的制度化途径问题。无论从哪种意义来解释民主，治者的权 力均需被治者的同意或认可，投票选举就是表达这种政治认 可的一种制度化渠道。与民选的村委会相比，党组织的权力 还缺乏这样的制度机制，因而许多村庄的村民认为上千人选 出的村委会主任当然比几十人选出的党组织书记更有权威。 部分村民和村委会不服从村党组织领导的主要原因就在于 此。因此，解决党组织权力的合法性问题是一个非常重要的 问题。把村民直接选举的制度机制纳入党组织的选举过程， 就是解决这个问题的制度化途径。就目前的情况看，这种创 新探索主要集中在两个方面。 是由山西河曲县首创的“两票制” ，又称“两推一选 制”。所谓“两票制” ，指凡是党组织选举的候选人，首先都 要在村民代表会议上进行推选，让村民投信任票，获得50% 要在村民代表会议上进行推选，让村民投信任票，获得 50% 以上选票的党员才有资格参加党组织选举。这种做法的立意 是要解决党组织选举的民意基础问题。 1990 年“莱西会议” 以来，山东省莱西市逐渐形成的从“三配套”到“三结合” 再到“三三制”的“莱西模式” ，针对“两委”关系不协调 的问题，在村党组织选举中普遍推行了“两推一选制”，并 的问题，在村党组织选举中普遍推行了“两推一选制” ，并 直坚持先选村委会，后选党组织，最大程度地把村党组织 成员交给群众去检验、去选择，以扩大村党组织的民意基础 [1]。目前，这种制度创新得到了普遍认同，在实践中也收到 了较好的效果。 二是起源于广东和山东的“一肩挑” ，或称“二选联动 机制”，也称“两委合一”模式。这种做