基层财政困境概念界定-最新文档.docxVIP

基层财政困境概念界定 自分税制以来， 尤其是二十一世纪初期基层政府财政困难越 发严重，时至今日已有近 20 年，昔日的基层财政困难变为财政 困境。笔者通过对既有成果的梳理， 发现大部分成果集中在基层 财政困境形成的原因和对策的研讨上， 大体可分为四种观点： 是从财力来源层面， 认为基层政府供养人口较多的同时还伴随着 财源薄弱、 税基窄以及财政管理能力较弱等问题， 较少收入对应 较大的硬性支出必然会产生缺口。 二是从体制层面， 认为地方政 府没有贯彻分税制而逐步演变为“分钱制”是导致基层财政困 境的主要原因。 三是从政府级次层面， 认为目前我国五级政府无 论是分税还是从国际横向比较看都属于级次过多， 加大了政府间 的管理成本，效率也大大降低了。四是从财政立宪层面，学者认 为作为财政自利的政府， 行使经济人行为规律， 以谋取自身利益 是什最大化为行为目标。 但这些成果更多关注于基层财政困境的形成 原因，而对基层财政困境本身“是什么”问题关注不够。 是什 么”问题在逻辑上具有先在性， 只有弄明白了“是什么”， 才能 更准确的剖析“为什么”及“怎么办”。 所以本文主要从“是 什么”角度界定基层财政困境的概念及内涵。 、基层财政困境的基本含义 所谓财政， 从人类社会发展的历程来看， 是伴随着国家公权 力的出现而产生的， 是一种以政府为行为主体的经济现象。 马克 思、恩格斯关于财政曾言：“为了维持这种公共权力，就需要公 民缴纳费用――捐税”、 “赋税是政府机器的经济基础” （马克 中文第一版）。所谓基层政府，是从整个政府体系的角 度来界定的， 按照各国政府体系的发展， 一般地将政府分为不同 层级对应不同职能和地位，基层政府也就是最低级别的政府机 构。 那么，基层政府财政（简称基层财政）指的就是以最低级别 政府机构为主体的一种经济行为。具体而言，从实际工作上看， 基层财政是指基层政府的一个经济部门， 即基层财政部门， 它是 基层政府的一个综合性部门， 通过财政收支活动筹集和供给经费 和资金，以保障基层政府的职能。从经济学角度上看，基层财政 属于政治经济范畴， 是基层政府集中一部分国民收入用于满足公 共需要的收支活动，是以基层政府为主体的社会资源分配活动。 所?八基层财政困境指的是当前我国基层政府在社会资源分 配活动过程中长期处于某种反常状态之中。 这种反常状态在收支 活动方面表现为收不抵支， 在政府分权方面表现为事权与财权不 匹配， 但在政府职能履行方面成绩还算可以， 甚至某些地区公共 服务供给与经济发展齐头并进， 成果斐然。 虽然各地方基层政府 叫苦连连， 但是无论是行政指标还是基本职能仍能基本实现 （个 别贫困地区除外） ，在我国社会经济发展进程中发挥了巨大作用。 所以，我国基层财政困境的存在某种程度上可称为财政界的 困惑”，自 1994年分税之后， 中央两个比重迅速实现了提升， 地方政府，准确来说是基层政府所拥有的财权有名无实， 所拥有 的事权有实无名，但是整个财政体系和政府体系却能正常运行, 并在经济发展上取得了令世人瞩目的成就， 这种现象无法运用当 前财政学理论进行解释，的确让人十分困惑。 二、基层财政困境的基本特征 当前我国基层财政困境主要呈现二个特点: 一是财政收入与政府支出的不平衡性。财政的运行过程有收 有支，也就是通过“收入一一支出”之间的互换运动而推进财政 运行，因而收入与支出的对称性是构成财政运行的一个重要特 征，但是目前我国基层财政的这一基本特征已被异化,财政收入 征，但是目前我国基层财政的这一基本特征已被异化, 财政收入 与政府支出严重不平衡，很多县乡财政已沦为“吃饭财政”， 出难以按照预算进行，而是按照轻重缓急原则来安排， 首要保障 社保支出和工资的正常发放， 但即便这样仍然难以为继。 我国历 来就有“以收定支”和“以支定收”的争论，但不管是哪种情 况，都说明在财政运行中支出与收入是相互制衡的关系， 也就是 要保障收支的平衡。因为收支平衡问题其实质涉及的是政府和企 业与居民之间的关系，是各阶级、各阶层之间利益的关系。因此, 当前基层财政收支不平衡反映出基层政府和企业与居民之间的 关系存在问题，基层财政运行失控，影响市场经济效率，不利于 社会经济发展，这在某种程度上解释了为什么我国贫困地区发展 越发艰难。 二是经济发展上的“分权”与财政上的“集权”并存。 作为 政府财政体系中处于基础位置的基层财政，其管辖范围相对较 小，且直接面对公共服务的需求者， 这种特征对财政收入结构和 财政支出结构有较大的影响， 即财政收入结构和支出结构相对稳 定。从国际现行财政体制来看， 一般国家都采用中央向地方分权 的方式处理政府间关系， 这样的话基层财政的实现可能更多取决 于自身的选择和行为（李森， 2009）。而如果采取集权式财政